Проблемы модернизации в миротворческих операциях ООН

в 1990-е годы в А-фрике была проведена первая совместная операция в рамках миссии наблюдателей ООН в Либерии, состоящей из общего представителя ООН и Организации африканского единства. Р-азмещенные в Либерии в 1993 г. посланцы ООН тесно сотрудничали с группой военных наблюдателей Экономического сообщества стран Западной А-фрики, что принесло свои плоды: в 1997 г. гражданская война в Либерии прекратилась, с помощью и под наблюдением миротворцев двух организаций были проведены всеобщие выборы.

Однако в отдельных случаях подобные операции стали принимать форму гуманитарных интервенций при навязываемом лидерстве США- среди военного контингента ООН. Именно это характеризовало большинство гуманитарного вмешательства 90-х годов от Сомали до Косова. Экспедиция в Сомали основывалась на единогласно принятой Советом Б-езопасности ООН резолюции и была начата в 1992 г. по прямой просьбе Генерального секретаря ООН. Всеобщее согласие на проведение этой акции исчезло, как только «миссия по поддержанию мира превратилась в миссию по его созданию»3, что выразилось в отказе осуществлять контроль за соблюдением обязательств, добровольно взятых на себя обеими враждующими сторонами, и решения стали силой навязываться то одной, то другой стороне.

Миротворческая операция на Гаити в сентябре 1994 г. еще более показала стремление США- играть лидирующую роль среди вооруженного контингента ООН, направленного в эту страну для восстановления гражданского правления. Тогдашняя администрация Клинтона п ошла даже на то, что отвергла услуги региональной

АБАшИДЗЕ Иосиф Владимирович – Дипломатическая академия

МИД РФ

структуры, специально созданной для таких целей, – Организации американских государств. А-грессия стран НА-ТО в Югославию означала отход от международных норм, на которых эти страны настаивали на протяжении всего периода холодной войны, и вызвала негативную реакцию большинства государств во всем мире. Вторгшись в Косово в роли «защитников всеобщих гуманитарных принципов», США- практически противопоставили свою политику гуманитарной интервенции основополагающим принципам миротворчества ООН.

Все это привело к тому, что в конце 1990-х годов методы и принципы миротворческой деятельности ООН стали подвергаться критике. На встрече представителей 188 государств мира, проведенной 6–8 сентября 2000 г. в Нью-Йорке, особое внимание было уделено теме миротворчества ООН. Б-ольшинство представителей выступили с критикой тенденций развития этой важнейшей стороны деятельности ООН. В основном это касалось несоответствия мандатов Совета Б-езопасности ООН реальной обстановке, многочисленным проблемам, связанным с угрозой безопасности персоналу ООН, медленного развертывания контингентов. В 2005 и 2006 гг. Генеральная А-ссамблея провела масштабные дискуссии по проблемам реформирования деятельности ООН. Предметом обсуждения были вопросы по уточнению правил, в каких случаях принимается решение о применении военной силы, а также принятия согласованного определения терроризма.

В годы холодной войны ООН осуществляла свою деятельность главным образом в отсталых регионах, где было мало современного оружия и миротворцам было несложно соблюдать принцип неучастия в боевых действиях. Но когда конфликты начали разгораться в самой Е-вропе, где враждующие стороны обладают более современным оружием, включая артиллерию и авиацию, традиционные принципы миротворчества ООН проявили себя не лучшим образом. Особенно острой критике была подвергнута деятельность миротворческих сил ООН в Б-оснии, где миротворцы оказались не способны гарантировать неприкосновенность провозглашенных ими «районов безопасности».

В последние годы в решении проблем миротворчества ООН наблюдается определенного рода модернизация, на что обращал внимание президент Р-Ф в Послании Федеральному собранию: «Р-азумеется, модернизация и повышение эффективности работы международных организаций необходимы»1.Это проявляется в расширении партнерства, в том, что ни одна из миротворческих операций не является чисто военной, всегда включая в той или иной форме гражданский компонент, во включении в сферу миротворческой деятельности все большего числа стран и регионов, в многофункциональности самих миротворческих операций. Ставится задача решения самого актуального для ООН вопроса – повышения эффективности миротворческого механизма. Прошлые структуры этого механизма сложились в результате импровизации и плохо приспособлены к современным реалиям. Как следствие в 2000–2001 гг. не столько само урегулирование локальных конфликтов, сколько реформирование его механизмов выдвинулось в качестве одного из магистральных направлений деятельности ООН.

В марте 2000 г. Генеральный секретарь ООН организовал группу экспертов для всеобъемлющего рассмотрения миротоворческой деятельности ООН, включая предотвращение конфликтов и миростроительство, а также разработки соответствующих рекомендаций. Группу возглавил Лахдар Б-рахими – бывший министр иностранных дел А-лжира. Основные направления этой обновленческой работы были определены в подготовленном по инициативе Генерального секретаря ООН докладе к состоявшимся в сентябре 2000 г. саммиту и ассамблее тысячелетия. В октябре того же года ряд положений доклада был одобрен резолюцией Совета Б-езопасности ООН № 1327 от 13 ноября 2000 г. В этих положениях указано, что рекомендации нацелены на перспективу модернизации – создание новых механизмов, структур и методов работы, четкие мандаты, эффективные правила применения вооруженной силы, больших по численности и лучше экипированных войск, отказ от превращения ООН в «военную машину».

Под влиянием этих и других факторов модернизации операции ООН по поддержанию мира (ОПМ) стали больше представлять собой меры миротворческого характера с привлечением военного персонала. Они предпринимаются в целях стабилизации обстановки в районе конфликта, создания благоприятных условий для мирного его разрешения, установления и поддержания мира. Ни одна операция не могла теперь носить только военный характер и, как правило, должна сочетаться с такими компонентами, как превентивная дипломатия или предупреждение конфликта, поддержание мира, при котором помимо военных активно задействуются гражданские и полицейские контингенты, миростроительство, то есть деятельность после окончания конфликта для восстановления основ мира и построения чего-то более значимого, чем просто отсутствие войны.

Среди ОПМ, которые проводились и проводятся в самом начале XXI в., заслуживают особого упоминания операция в Сьерра-Леоне с самой масштабной за всю историю ООН военной составляющей. В конце 2001 г. в этой африканской стране на юге Западной А-фрики были размещены более 16 тыс. военнослужащих контингентов из разных стран, то есть почти в соответствии с 17-тысячной отметкой по плану и развертывание миссии ООН в Демократической Р-еспублике Конго (бывшем Заире). Эта операция стала самой дорогостоящей военной акцией ООН, для ее обеспечения было использовано 52 самолета и 24 вертолета.

В июле 2006 г. с новой силой разгорелся застарелый конфликт между Израилем и базирующейся в Южном Ливане экстремистской организацией «Хезболла». В ответ на похищение и отказ вернуть двоих военнослужащих израильской армии войска Израиля начали крупномасштабную операцию в Ливане. «Хезболла» ответила ракетными обстрелами израильских городов. 12 августа 2006 г. Совет Б-езопасности ООН единогласно принял резолюцию № 1701 об урегулировании ситуации в зоне ливано-израильского конфликта. Документ, разработанный Францией и США-, предполагал введение 15-тысячного контингента «голубых касок» ООН вместе с 15-тысячным контингентом ливанской армии. Последняя в течение 20 лет должна взять под свой полный контроль юг Ливана.

Р-ешение о размещении войск на юге Ливана было принято на заседании ливанского кабинета министров и 17 августа 2006 г. солдаты ливанской армии присоединились к представителям миротворческого контингента ООН, размещенным на южноливанских территориях к югу от реки Литания. Р-анее согласно достигнутым договоренностям из этого района начался вывод войск армии обороны Израиля. Р-езолюция по ливаноизраильскому конфликту, одобренная Советом Б-езопасности ООН, предусматривала увеличение численности контингента Временных сил ООН в Ливане с 2 тысяч до 15 тысяч человек и размещение около 15 тысяч ливанских солдат между рекой Литания и израильской границей. Только после этого Израиль полностью вывел свои войска.

В последние годы модернизация ОПМ выделила ее несколько направлений: миротворческие операции ООН в рамках традиционной концепции поддержания мира, которая была отработана в период холодной войны, операции по поддержанию и принуждению к миру, которые проводятся региональными организациями по согласованию с ООН, с санкции этой организации и в соответствии с ее уставом, а также миротворческие операции, которые проводятся региональными организациями вне прямой формальной связи с Уставом ООН и без увязки с принципами миротворчества. Имеются и другие направления операций, например, традиционные – «классические», действия в рамках «превентивной дипломатии» – многофункциональные операции, чрезвычайные операции.

Сотрудничество с региональными и другими организациями постоянно находится в центре внимания ООН. Известные примеры взаимодействия ООН с региональными организациями – это операции в Югославии совместно с НА-ТО, Е-С и ОБ-СЕ-, на Гаити с Организацией американских государств, в Сомали и Западной Сахаре с ОА-Е-, в Грузии с ОБ-СЕ- и миротворческими силами СНГ, в Таджикистане совместно с силами СНГ. Но взаимодействие с региональными, международными и неправительственными организациями пока носит в целом аморфный характер. К примеру, в Сомали из-за разногласий в составе миротворческой организации восточноафриканских государств нередко случается, что африканские миротворцы воюют между собой в попытках урегулировать конфликт в этой стране. Причиной того является неопределенность в понимании того, какие функции делегировать региональным организациям или коалициям. Именно от них зачастую зависит окончательный результат миротворчества.

Р-уководство ООН уделяет определенное внимание вопросу взаимодействия с организациями, занятыми в сфере безопасности в регионах. Проводятся совещания высокого уровня ООН и региональных организаций, созываемых Генеральным секретарем ООН. По итогам такого совещания в 1998 г. в Нью-Йорке была разработана программа координации действий ООН в области предотвращения конфликтов с региональными организациями. На четвертом совещании в 2001 г. был принят важнейший документ «Р-амки сотрудничества в области миростроительства». Особое внимание уделяется четкости распределения функций и полномочий, положительным примером чего является сотрудничество с суданскими властями, согласившимися в июне 2007 г. без предварительных условий на размещение в Дарфуре международных миротворцев под эгидой ООН в 2008 г.

Призыв к укреплению подобного сотрудничества содержит и Декларация тысячелетия от сентября 2000 г. Конкретные меры по улучшению сотрудничества ООН с другими организациями были предложены в июле 2001 г. в докладе Генеральногосекретаря ООН Генеральной А-ссамблее о предотвращении вооруженных конфликтов. Это в свою очередь формирует крайне сложную диалектику взаимоотношений различных государств мира в связи с увеличением практики миротворческих операций. Отмечая необходимость реформирования ООН в эпоху глобализации, В. В. Путин подчеркивал принципиальное значение для Р-оссии двух моментов: «Первое – реформа должна повысить эффективность деятельности ООН. И второе – реформа должна получить максимально широкую поддержку членов этой организации. Б-ез согласия в ООН трудно обеспечить и согласие в мире».

Усложнившиеся задачи, связанные с разрешением современных конфликтов, бурным поиском и развитием форм и методов модернизации в подходе к такому урегулированию, сегодня включают как военные, так и политические меры. К ним относятся разделение конфликтующих сторон, контроль за выполнением договоренностей, разоружение, разминирование, постоянные переговоры политического персонала и представителей гражданской администрации, репатриацию – возвращение на прежние места и/или расселение в новых местах перемещенных лиц и беженцев. Сюда следует отнести также контроль за соблюдением прав человека и гуманитарную помощь: предоставление продовольствия, топлива, крова и медицинской помощи в целях сохранения жизни и облегчения страданий людей в зоне конфликтов. В задачу миротворцев все чаще стали входить организация реконструкции и восстановление разрушенных объектов жизнеобеспечения, проведение демократических выборов, системы СМИ, розыск потерявшихся людей1.

При проведении многосоставных операций ООН в Восточном Тиморе представители ООН возглавляли временную администрацию и осуществляли самый широкий круг обязанностей. В целом же миротворческие операции ООН стали сегодня поликомпонентными по своему составу и многофункциональными по характеру своей деятельности, вбирающими зачастую весь комплекс мер по урегулированию конфликта, сведенных в единое целое мандатом операции.

Однако в ходе миротворческой деятельности появились и новые негативные черты. Отсутствие ясности в аспекте ответа на вопрос: «Какая ОПМ проводится: по поддержанию мира или по принуждению к миру?» имело трагические последствия: в ходе операций в Сомали в 1992–1995 гг. контингенту ООН было дано право использовать силу для защиты гуманитарных конвоев и восстановления органов власти. Но плохо подготовленные и оснащенные для таких действий «голубые каски» оказались под огнем противоборствующих сторон, в результате чего за три года напряженных действий погибли 154 военнослужащих и Совету Б-езопасности впервые в истории ООН пришлось прекратить операцию1. Известны потери миротворцев в Сьерра-Леоне, Восточном Тиморе, в Р-еспублике Гвинея и др.

Подобные факты необоснованных потерь контингента миротворцев привели к тому, что обеспечение безопасности миротворческого персонала стало важным направлением в модернизации и оптимизации деятельности ООН. В 1999 г. вошла в силу Конвенция по безопасности персонала ООН и ассоциированного персонала. В связи с требованиями включить в конвенцию положения о более действенной защите персонала, задействованному в гуманитарных и других международных миссиях, в ноябре 2000 г. Генеральный секретарь ООН издал доклад, рекомендующий подготовить проект протокола к конвенции, расширяющий ее сферу применения.

Эти нововведения в процессе модернизации, несомненно, способствовали достижению ряда крупных успехов принципиального характера, что отражено в докладе Генерального секретаря в 2006 г.2. Создана Комиссия по выстраиванию мира, главная задача которой советовать и предлагать стратегии после-конфликтного восстановления, учреждение институтов и устойчивого развития. Комиссия продолжает использовать накопленный опыт ООН по предотвращению конфликтов, посредничеству, миротворчеству, соблюдению и уважению прав человека, правопорядку, гуманитарной помощи, реконструкции и долгосрочному развитию.

Одной из главных объективных причин возникающих новых проблем в процессе миротворческих операций является наличие в зонах конфликтов многочисленных вооруженных фракций и группировок с различными политическими целями, а также несогласованность в командовании, высокая подвижность линий разделения. Как показывает опыт проведения миротворческих операций ООН, успешное осуществление этих мирных миссий возможно только при соблюдении как минимум таких условий, как:

все стороны конфликта должны быть заинтересованы в его мирном урегулировании;

организация, осуществляющая мирную миссию, должна быть нейтральной или точнее – восприниматься всеми участниками конфликта как нейтральная, мирные миссии достигают наилучших результатов при межгосударственных конфликтах, так как они построены на уважении ООН и суверенных государств.

В целях дальнейшей модернизации операций по поддержанию мира и совершенствования информационно-аналитической работы необходимо создать специальный аналитический центр по ОПМ, где будут сведены воедино ресурсы соответствующих отделов и подразделений ООН – так называемый секретариат Исполнительного комитета по вопросам мира и безопасности по информационно-стратегическому анализу. Р-яд крупных начинаний следует осуществить в сфере развития полицейских сил и операций, рекрутирования и использования гражданских специалистов, улучшения работы существующих органов ООН, укрепления потенциала Управления Верховного комиссара ООН по правам человека в области планирования и подготовки полевых миссий, повышения уровня охраны и безопасности миротворцев в районе их действий.

Необходимо делать акцент на увеличении ресурсов для урегулирования конфликтов, улучшении качества планирования, согласованности работы всех звеньев системы, реорганизации, повышении быстроты ее развертывания и оперативности, на адекватном выполнении мандатов ОПМ, вопросах подготовки персонала и обеспечении его безопасности. В целом в последние годы главный вектор эволюции миротворчества определяет перестройка сферы ОПМ, на которую приходятся основные «нагрузки» в деятельности ООН по обеспечению мира на планете.