Проблемы налогообложения природных ресурсов и пути их решения

Налогами формируется статья доходов бюджетной системы РФ. В связи с этим, эффективность налоговой политики государства является основой устойчивости всей бюджетной системы государства. Важно уделять большое внимание эффективности налоговой политики, собираемости налогов в стране и предотвращению уклонения экономических субъектов от уплаты налогов.

В Основных направлениях налоговой политики РФ на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов отмечено, что главной задачей правительства на ближайшие три года является создание более комфортных условий взимания налогов и налогового администрирования.

Основные направления налоговой политики состоят из следующих частей [1]:

• -    основные итоги реализации налоговой политики в прошедшем периоде;

• -    меры в области налоговой политики, планируемые к реализации в 2016 г и плановом периоде 2017 и 2018 гг.;

• -    сравнительный анализ налоговой нагрузки в российской экономике и зарубежных странах.

Программа правительства, представленная законодательно указывает на то, что в ближайшие три существенных изменений в структуре налоговой системы в среднесрочном периоде не требуется.

Автор настоящей работы не согласен с подобным решением правительства, в связи с чем представляется актуальным рассмотрение проблем налогообложения природных ресурсов и пути их решения.

Многие авторы-экономисты полагают, что в период становления рыночных отношений важным инструментом, стимулирующим природоохранную деятельность, является комплексная система платежей за природопользование и налогообложение.

В последнее время плата за природные ресурсы выполняет фискальную и воспроизводственную функции. При этом, проблемы налогового регулирования, на мой взгляд, определяются тем, что платежи за пользование природными ресурсами представляют собой относительно недавно сложившийся и действующий в современном российском праве правовой институт. Система объединяет в себе правовые нормы налоговой, горной, экологической, природоресурсной отраслей законодательства.

В налоговую систему РФ с 1 января 2002 г. введен новый федеральный налог - налог на добычу полезных ископаемых (гл. 26 НК РФ), который заменил три действовавших ранее платежи [2]: - плату за пользование недрами (роялти);

• -    отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ);

• -    акциз на нефть и газовый конденсат (с 1 января 2004 г. - акциз на природный конденсат).

С точки зрения мировой практики этот налог является платой собственнику ресурсов за право пользования природными богатствами. Указанная норма позволила существенно упростить налоговую систему, привести ее в соответствие с мировой практикой.

Введение в действие главы 26 НК РФ и отмена отдельных статей Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах», законодатель тем самым пришел к единству в вопросе правового регулирования платности добычи полезных ископаемых, существенно снизив противоречивость применения нормативных правовых актов различных отраслей законодательства. В результате можно четко разграничить налоговые и неналоговые платежи в системе платежей при пользовании недрами, определить источники правового регулирования их взимания [3].

В соответствие с законодательством, налог на добычу полезных ископаемых как основных ресурсов недр, входя в систему платежей за пользование недрами, выступает обязательным платежом публичноправовой природы, включенным в систему налогов и сборов РФ, а следовательно, порядок его исчисления и уплаты регулируется подотраслью финансового права - налоговым правом.

НДПИ - природоресурсный платеж, платеж за пользование природными ресурсами (ресурсами недр).

Он взимается с деятельности, приносящей не только доход недропользователю, но и наносящей вред экологической среде через истощение запасов полезных ископаемых, неполное их извлечение, нерациональное использование в производстве и в последующем потреблении.

По своей экономической природе НДПИ относится к рентным платежам. В действующем российском налоговом законодательстве НДПИ с юридической точки зрения рентным платежом не является, так как еще не разработан особый фискальный механизм его изъятия, однако с экономической - это рентный платеж, поскольку его источником является дополнительный доход, получаемый в результате предоставления недр в пользование.

В современном российском обществе бытует мнение, что бюджет нашей страны целиком и полностью зависит от продаж нефти, газа и других полезных ископаемых. Некоторые экономисты говорят о критическом значении в 70 %, другие называют 40 %.

В России налоговая природа платы за добычу полезных ископаемых согласуется с принципом государственной собственности на недра (ст. 1.2 Закона о недрах). Российское государство в лице налоговых органов приобрело возможность законным способом извлекать ренту посредством налогового механизма. При этом проблемным остается вопрос налоговой природы этих платежей, насколько его можно назвать рентным.

НДПИ - налоговый платеж в сфере недропользования. Он уплачивается с дохода, получаемого от деятельности по добыче полезных ископаемых, а именно - с рентного дохода, который она приносит.

При этом налогообложению подлежит доход от операций, являющихся операциями по добыче (извлечению) полезного ископаемого из минерального сырья [4].

Все иные операции, не являющиеся таковыми (например, операции по очистке от примесей, измельчению, насыщению, операции по дальнейшей переработке), формируют дополнительную стоимость, "не относящуюся непосредственно к стоимости сырья, извлеченного из недр", так как формируемый ею доход не носит рентного характера, а происходит от иных, не рентообразующих факторов. Остальная, непосредственно не связанная с добычей предпринимательская деятельность должна облагаться в ином порядке.

Согласно федеральному казначейству за 2013 год вывозные пошлины на нефть составили 2 333 млрд. рублей, а на газ 479 млрд. рублей. Итого 2812 млрд. рублей (или 56 % от доходов ВЭД) составил доход в федеральный бюджет от ведения внешнеэкономической деятельности по статье продажи нефти и газа. Если сложить это с налогами и сборами за пользование природными ресурсами получится 5367 млрд. рублей [5].

Таким образом, можно говорить, что федеральный бюджет, который составляет 13020 млрд. рублей состоит на 5357 млрд. рублей (или на 41 %) из доходов, полученных от продажи и реализации нефтегазовой отрасли.

На рисунке 1 представлена структура доходов в Федеральный бюджет в 2016 году.

доходы от прочие доходы 59%

природными ресурсами 21%

Рисунок 1 – Доходы в Федеральный бюджет в 2016 году

При формировании налоговой системы, обосновании конкретных видов налогов и нормативов их распределения исключительно важную роль играет определение соотношения поступления каждого вида налога. Это очень важно при планировании бюджета, так как налоговые доходы это основная статья доходов бюджета РФ.

Анализируя динамику поступлений основных налогов в период 2015– 2016 г., отметим, что основную массу поступлений администрируемых финансовой налоговой службой России доходов в федеральный бюджет в 2016 году составляет НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых) (2459 млрд. руб.) [6]

Одной из основных проблем, связанных с темой исследования можно назвать то, что в России налоговые доходы в значительной мере зависят от внешнеторговой ценовой конъюнктуры, так как существенную долю доходов бюджета составляют доходы, получаемые от налогообложения и пошлинами добычи, реализации и экспорта нефти, газа и нефтепродуктов. Доходы от добычи, реализации и экспорта нефти, газа и нефтепродуктов колебались вокруг среднего значения 9,99% от ВВП с коэффициентом вариации 13 %. Максимальная величина этих поступлений в бюджет приходилась на 2006 г., 2008 г. и 2012 г., когда их уровень в процентах к ВВП превышал 11 %.

Анализируя поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации по видам Можно говорить об отражении того факта, что на 99% налоги за пользование природными ресурсами в нашей стране являются налогами на полезные ископаемые [7].

Рассмотрим рентную природу налогообложения природных ресурсов в ряде стран. Платное недропользование является формой реализации экономических отношений между собственником природных ресурсов и их пользователем. За рубежом доходы от использования природных ресурсов изымают с помощью налогов, которые ориентированы на изъятие ренты у недропользователя. В богатых природными ресурсами государствах применяют дифференцированные рентные платежи, роялти, специальные налоги на прибыль добывающих компаний. Помимо этого, рентные доходы перераспределяться в ряде стран на основе договоров о разделе продукции и иными способами. Рассмотрим опыт применения таких платежей в зарубежных странах.

Например, недропользование в США имеет отличается следующим: - в отношении сырьевых отраслей проводится гибкая налоговая политика. изъятие основной части природной ренты и ее использование осуществляется не на уровне федеральной власти, а на уровне штатов. налоговый механизм стимулирует полное изъятие нефти, поэтому добывающие компании не стремятся увеличить доказанные запасы.

• -    для изъятия ренты используются такие инструменты как бонусы, ренталс, роялти, причем последний вид платежа имеет фиксированный характер.

• -    собственником недр могут быть частные лица. В-шестых, законодательством предусмотрены скидки на истощение недр, условия добычи, местоположение участка.

Государственную политику США также характеризует то, что подоходный налог на корпорации определяется путем вычитания из валового дохода компании налогов, бонусов, роялти, производственных расходов и капитальных затрат.

В результате налоги фактически платят не нефтяные компании, а население, то есть потребители нефтепродуктов.

В США процесс освоения недр и добычи углеводородов контролируется правительством. Извлекаемые запасы систематически пересчитываются, данные о параметрах добычи направляются в органы государственного регулирования, там согласовывают места бурения скважин и вводят ограничения на темп извлечения ископаемых. Названные меры прямо или косвенно приводят к формированию условий, которые обеспечивают рациональное недропользование, а также рост отдачи. Все это может применяться и в Российской Федерации.

На Аляске реализуется социальная политика, сочетающая в себе государственное регулирование и рыночную самоорганизацию, которая учитывает социальные, природные и национальные особенности территории.

В Канаде механизм предоставления недр в пользование основан на лицензионно-арендной системе. В ведении провинций находится примерно 80% всех минерально-сырьевых ресурсов, а остальная часть — в свободном пользовании, то есть в собственности частных владельцев и федерального правительства. В основе всей системы регулирования и управления процессами недропользования лежит понимание роли, которую играет государство в создании условий для развития частной инициативы. Правительство провинции берет на себя риски и ответственность при реализации капиталоемких проектов, связанных с изменением структуры нефтяной и газовой отраслей. Таким образом, в Канаде провинции отличаются высокой степенью самостоятельности в законотворческой сфере. Для этой системы недропользования характерны преобладание государственной собственности на минерально-сырьевые ресурсы, отсутствие прямого участия государства в коммерческих проектах, связанных с добычей минерально-сырьевых ресурсов, отсутствие дополнительных требований к недропользователям в части решения проблем социально-экономического развития территории.

В Норвегии правительство стремится к тому, чтобы как можно большая доля нефтяных доходов доставалась обществу. Добыча природных ископаемых происходит на основе лицензий.

Государство проводит инвестиционную политику и несет расходы в зависимости от доли участия в проектах. С целью управления рентными доходами был сформирован Правительственный нефтяной фонд, который играет роль стабилизатора в случае падения цен на нефть или ухудшения конъюнктуры, а также страхует от возникновения финансовых трудностей, вызванных уменьшением доходов от продажи нефти и старением населения. Также следует отметить стремление правительства привлечь недропользователей к активному решению социально-экономических проблем страны и, в первую очередь, к повышению научно-технического уровня ведущих отраслей промышленности.

Налоговая система страны характеризуется последовательностью. В ее основе лежит специальный отраслевой налог на прибыль, величина которого составляет 50%, и общий налог на прибыль, равняющийся 28%. Использование специального налога не позволяет нефтяным компаниям направлять доход от добычи нефти на покрытие убытков от других видов деятельности, сокращая, тем самым, налоговую базу. Кроме того, в системе налогообложения Норвегии важное место занимают роялти, определяемые по скользящей шкале.

Такой подход стимулирует разработку небольших месторождений с глубоким залеганием нефти. Одним из важнейших элементов норвежской модели недропользования является жесткий протекционизм, так как национальный капитал имеет значительное участие в каждом лицензионном предприятии. Тем не менее, интересы иностранного капитала также учитываются, так как зарубежные инвестиции способствуют росту эффективности производства.

Лицензирование также используется в Великобритании и Северной Ирландии.

Сложность правовой конструкции налогообложения природных ресурсов в российском государстве заключается в том, что он находится на стыке двух отраслей законодательства - законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и природоресурсного законодательства. Результатом является противоречивость интересов, которые должен преследовать весь механизм взимания налога, что на практике исключает их приемлемое как с точки зрения пополнения бюджета, так и с точки зрения охраны недр удовлетворение.

Эффективность взимания природоресурсного платежа снижает эффективность его взимания как налога.

Представляется, что природоресурсные платежи не должны иметь первоочередной задачей пополнение общих доходов государства в связи с первоочередными экологическими задачами - компенсационной и стимулирующей.

Опыт ведущих нефтегазодобывающих стран — США, Канады, Великобритании, Норвегии, Нидерландов — подтверждает необходимость формирования системы норм и правил, регламентирующих процессы пользования недрами, которая способствует, в том числе, поддержанию стабильно высоких показателей нефтедобычи. Например, в Канаде разработано и действует значительное число законодательных актов, норм регулирования и стандартов, которые формируют режим освоения недр, отвечающий требованиям социально-экономической эффективности и экологической безопасности. Важно то, что содержание правил регулирования нефтегазовой сферы, а также порядок их применения на практике напрямую связаны с подходами к формированию и учету издержек на освоение и разработку месторождений углеводородного сырья, а также с принципами налогообложения доходов.

Рассматривая рентные отношения в развитых странах, следует отметить отличие, существующее между американской и европейской системами недропользования. Особенностью американской модели является то, что она ориентируется только на законодательные рычаги, в то время как европейская система характеризуется прямым вмешательством государства в сырьевые отрасли. Европейская модель также отличается стремлением использовать потенциал добывающих отраслей для решения проблем социально-экономического развития. Тем не менее, обе системы схожи в том, что все функции по управлению и регулированию процессами недропользования объединены под эгидой единого органа государственного управления.