Проблемы обеспечения продовольственной безопасности в современной России

Введение. Экономическая безопасность - одна из важнейших характеристик экономической системы страны, определяющая ее способность обеспечивать развитие экономики, нормальные условия жизни населения и национально-государственные интересы. Обеспечение продовольственной безопасности, как составляющей экономической безопасности, означает создание условий для экономического роста, удовлетворения потребностей общества, формирования необходимых государственных резервов.

Продовольственная безопасность, как подчеркивается в исследовании «Право на достаточное питание и на свободу от голода» в рамках Экономического и социального совета ООН, предполагает «доступ всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровья и активной жизни». 1 Глобальная продовольственная безопасность требует достижения баланса между мировым производством и мировым потреблением продовольствия, между спросом и предложением его на национальных, региональных и мировых рынках, специального анализа экономических и правовых аспектов, безопасности совершенствования национального законодательства и уточнения международных норм, регулирующих производство, экспорт и импорт продуктов питания.

Глобальный дисбаланс спроса и предложения на мировом продовольственном рынке обусловлен рядом факторов, в том числе недостаточным развитием отраслей сельского, в частности зернового хозяйства в отдельных странах 2 , использованием части сельхозпродукции для производства биотоплива, ростом цен на удобрения, увеличением субсидий в экспортном сельскохозяйственном секторе. Неблагоприятные внешнеэкономические условия в России, замедление роста национальной экономики и резкий обвал цен на нефть привели к девальвации национальной валюты, а сокращение товарного предложения, вызванного эмбарго отдельных видов продовольствия из ряда западных стран привел к дисбалансу на товарных рынках и агфляции (опережающему увеличению цен продовольствия и технических культур сельскохозяйственного происхождения по сравнению с общим ростом цен или в несельскохозяйственной сфере). Снижается количество и качество питания, в результате чего страдают страны и группы населения с низким общим уровнем дохода, основная часть которого расходуется на продовольствие. Так, в 2014 г. средняя американская семья тратила на покупку продуктов питания лишь 6,6% семейного бюджета, Германия -10, 9%, Франция – 13, 2%, в то время, как Индия – 25, 2% , Китай – 26, 9%, Россия 31, 6%, а Пакистан – 47, 7% 3 .

В России в условиях экономической нестабильности и санкций возникла ситуация, когда агфляция более чем на 15% снизила возможность достижения рациональных норм, необходимых для продовольственной безопасности. При этом на отдельные продукты питания рост цен оказался сверхвысоким и носил явно спекулятивный характер. В ходе проверок Федеральной антимонопольной службы РФ неоднократно подтверждались факты необоснованного повышения торговыми сетями розничных цен на продукты питания. В результате девальвации и последствий введенных ответных санкций РФ годовая агфляция в январе 2015 г. приблизилась к 21%, индекс потребительских цен на продовольственные товары на 1декабря 2014г. увеличился 13,1% по сравнению с прошлым годом, в то время как индекс продовольственных цен ФАО, начиная с апреля 2014 г., ежемесячно снижался.4 С заметным опережением других продуктов росли цены на продовольственные товары, затронутые антисанкциями, запрещенные к импорту в РФ мясо, птица, рыба, морепродукты, молоко и молочная продукция, сливочное масло, сыры, плодоовощная продукция. С целью стабилизации ситуации на внутреннем рынке зерна с 1 февраля 2015 г. РФ была вынуждена ввести экспортную пошлину на пшеницу. 5

Эффективность нормативно-правового регулирования продовольственных цен и усиление роли государственного контроля продовольственного рынка потребовало введения дополнений в Закон РФ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Правительству предоставляется право устанавливать предельные торговые наценки на отдельные виды сельскохозяйственного продовольствия, в первую очередь на товары первой необходимости, такие как хлеб, овощи, фрукты, сахар, подсолнечное масло, молочные продукты, рыба и мясо. Для переработчиков сырья предельный размер торговой наценки составляет 15% отпускной цены производителей сырья, для организаций оптовой торговли - 10% от отпускной цены производителей продовольственных товаров, для организаций розничной торговли и общепита - в 15% от отпускной цены производителя или оптовой цены. 6

Фиксация цен на продукты первой необходимости, контроль себестоимости их производства указание на ценнике всех цепочек удорожания продукта не приведет к снижению спекулятивной составляющей торговых посредников и поставщиков, и после стабилизации рыночных отношений и отпуска цен стоимость социальной корзины возрастет. Решить эту проблему позволит долгосрочная структурная реформа АПК, повышение эффективности работы Федеральной антимонопольной службы и рост инвестиций в создание крупных торгово-логистических комплексов.

Оценка обеспечения населения страны отечественным продовольствием, анализ экономически обоснованного импорта и экспорта характеризуют количественную составляющую продовольственной безопасности страны. По оценке ФАО, коэффициент зависимости от импорта должен находиться на уровне не более 20% общего объема потребления продуктов питания в стране, в обратном случае импорт продовольствия не дополняет внутреннее производство, а приводит к его падению. Удельный вес отечественного продовольствия в общем объеме потребления в стране в этой связи является важным показателем обеспечения продовольственной безопасности. У большинства экономически развитых стран продовольственная зависимость практически отсутствует. Согласно данным Центра агропромышленной политики РАНХиГСн уровень продовольственной безопасности РФ достиг 87%. Показатели продовольственной безопасности по зерновым на 40% выше пороговых, по растительным маслам – на 52,7%, по сахару - на 7,8%. Несмотря на положительную динамику развития в отраслях АПК, зависимость от импорта в РФ еще слишком велика. Доля импорта молока на 20% выше пороговых значений, говядины - более 60%. 7

В РФ расходы на сельское хозяйство в 2015 г. вырастут на 650 млрд. рублей в дополнение к 1,5 трлн. рублей выделенных из федерального бюджета. При технико-технологической деградации большинства регионов России, сокращении сельскохозяйственных площадей и разрушении отечественного АПК в результате общего развития экономики страны это достаточно серьезное изменение аграрной политики государства.

Особое значение в решении проблемы продовольственной безопасности приобретает качественная составляющая продукции отечественной пищевой промышленности (определяемая и уровнем организации, и состоянием техники и технологии производства). Согласно Закону РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» пищевые продукты не должны представлять опасность для здоровья нынешнего и будущих поколений. Для сокращения затрат производители используют некачественные и не имеющее разрешения на применение сырье и пищевые добавки, не регламентируется и их количество, бесконтрольное применение некачественных ингредиентов приводит к появлению большого числа пищевых аномалий и отравлений. В мониторинге 75 образцов, проведенном Национальным союзом производителей молока и молочной продукции, 13 оказались фальсифицированными, содержали жиры немолочного происхождения, не указанные на этикетке. Импорт пальмового масла только в 2013 г. увеличился на 36,5% по сравнению с предыдущим годом. 8 Плановые проверки торговых компаний проводятся один раз в три года. Стратегическими задачами обеспечения продовольственной безопасности, в этой связи, являются создание эффективного механизма определения параметров безопасности и соответствующего мониторинга опасного для потребления продовольствия.

Важным шагом в решении этих задач стало введение Российской Общенациональной ассоциацией генетической безопасности (ОАГБ) с 1 ноября 2008 г. добровольной системы сертификации продуктов питания для усиления контроля безопасности пищевой продукции. Целью данной сертификации является проверка и своевременное выявление в продуктах опасных для здоровья веществ: радионуклидов, тяжёлых металлов, нитратов, ГМО, красителей и др. с последующей маркировкой продукции специальным знаком «Биологически безопасно». Такая маркировка продукции обеспечивает высокую степень защиты товара от фальсификации, гармонизирует российские и международные требования пищевой безопасности, повышает ее репутацию и конкурентоспособность. Информация об опасных продуктах питания размещается на официальном сайте Ассоциации.

Удачным решением дополнительного подтверждения качества и снижения риска выпуска и реализации опасной продукции в пищевой промышленности стало использование в России стандартов ISO 9000 версии 2000 г., системы управления качеством и безопасностью продукции – НАССР, а также международного стандарта менеджмента по НАССР – ISO 22000:2005 и разработанного в соответствии с его требованиями ГОСТ Р 54762-2011, использующих программу обязательных мероприятий по безопасности пищевой продукции и снижающих риск производства опасной продукции. После отмены обязательной сертификации потребитель при выборе продукции может ориентироваться только на известные торговые марки. Комплексный подход к управлению безопасности данных систем повышают репутацию предприятий как производителей качественного и безопасного продукта, повышают инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность компаний, увеличивают возможность выхода на новые рынки сбыта, создают преимущества при участии в тендерах и заключении субподрядных договоров. Логотипы и информация о конкурентных преимуществах товара повышают авторитет торговых марок товаропроизводителей, способствуя увеличению объема продаж.

Фальсификация продукции признается преступлением законодательством всех стран мира, а контрафактное незаконное использование чужой марки или патента дает предприятиям, чьи права в связи с этим нарушаются, право на их защиту в судебном порядке. Законом РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» определяется правовой режим, по которому регистрация товарного знака становится основным методом защиты от контрафактной продукции. При регистрации торговая марка (или ее часть) становится товарным знаком, а сам факт регистрации – защитой от фальсификации и в этом смысле – фактором конкурентоспособности товара. Согласно Федеральному закону РФ №42 от 09.04.2007 «О внесении изменений в статьи 146 и 180 Уголовного кодекса РФ» за незаконное использование товарного знака максимальный штраф увеличился до 500 тыс. рублей, а за нарушение авторских и смежных прав наказание предусматривает лишение свободы на срок до 6 лет.

Проблема продовольственной безопасности в России, однако, еще не стала объектом серьезных научных исследований и организационных решений, что приводит и к использованию неточной терминологии при определении безопасности и качества продовольствия. В Федеральном законе от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» качество и безопасность трактуются как совершенно независимые понятия. Новые редакции этого закона не ориентируют производителя на создание оптимальной системы сертификации. Новая система стандартизации еще не создана, а существующая нормативная база не обеспечивает условий для эффективного управления продовольственным комплексом страны. Серьезным упущением ФЗ «О техническом регулировании» является отсутствие упоминания о национальной экономической безопасности как цели при введении технических регламентов. 9 Не получила развития и обязательная экспертиза технических регламентов и подготавливаемых нормативных актов по критерию «экономическая безопасность». Принятые регламенты не решили проблемы безопасности по всему комплексу производства и потребления продукции, поскольку при их разработке не уделялось должного внимания анализу рисков при обеспечении безопасности питания. В этой связи значительная часть продовольственной продукции выпускается только по техническим условиям, не стимулирующим значительного повышения ее качества, а продукция, соответствующая ГОСТам при проверке им не соответствует.

Формируемая система технического регулирования стран ТС рассматривает и регулирует лишь одну единственную функцию стандартизации – обеспечение безопасности за счет формирования базы для подтверждения соответствия требованиям технических регламентов. Доказательной базой технических регламентов являются стандарты, содержащие приемлемый уровень требований к продукции. При этом, регламентирующие стандартами требования к качеству не только не являются обязательными для применения, но на практике часто даже не составляют основу и доказательную базу для подтверждения соответствия этим требованиям и поэтому не гарантируют обеспечение безопасности, а поскольку напрямую не связаны с реальным производством их поспешное внедрение может привести к серьезным последствиям. 10

Формирование эффективного механизма правового регулирования стандартизации продукции и услуг и защиты интересов отечественных предприятий обуславливают необходимость изменения такого положения с учетом правовых норм, заложенных в специальном законе «О стандартизации». Модернизация национальной системы стандартизации и системы нормативной документации, восстановление требований к методам контроля и отраслевых институтов безопасности будут способствовать усилению административной и уголовной ответственности за поставку некачественной и не соответствующей нормативно-техническим требованиям продукции. Стандарт как доказательная база реализации требований технических регламентов и оценки соответствия продукции этим требованиям станет гарантом производства качественной и безопасной продукции и эффективной мерой содействия импортозамещения.

Правовой основой обеспечения продовольственной безопасности в России являются: Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, Гражданский кодекс РФ, Концепция и Доктрина национальной продовольственной безопасности, Концепция развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 г., Стратегия инновационного развития агропромышленного комплекса РФ на период до 2020 г., федеральные законы, иные нормативно-правовые акты, закрепляющие основы правового регулирования производства продовольствия. Основные направления социально-экономической политики в сфере продовольственной безопасности РФ, заложенные в Доктрине, с акцентом на устойчивую динамику импортозамещения и продовольственную независимость в условиях экономических санкций становятся сейчас особенно актуальными. Систематизации и эффективности выполнения государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 гг.» будет способствовать реализация подпрограмм развития подотраслей растениеводства, животноводства, мясного скотоводства, поддержки малых форм хозяйствования, технической и технологической модернизации и инновационного развития.

Эффективная система управления АПК начинает выстраиваться, предусматривая государственный заказ производителям, формирование государственного резерва, льготы и финансовую поддержку производителей и экспортеров. Проведение активной инвестиционной, промышленной, структурной, научно-технической и внешнеторговой политики государства создаст реальные предпосылки для начала экономического роста в стране и возрождения отечественного АПК. Продовольственная независимость государства требует эффективного взаимодействия бизнес-структур и государства, реализации комплексных программ развития АПК с финансированием приоритетных его подотраслей, предусматривающих создание вертикально-интегрированных структур, техническое переоснащение предприятий, совершенствование налогообложения, государственное дотирование производства отечественной сельскохозяйственной продукции, повышение роли кредитного субсидирования закупок. Эффективные государственные решения в области обеспечения продовольственной безопасности в соответствии с национальными интересами страны в условиях изменения конъюнктуры продовольственного рынка должны, прежде всего, способствовать:

• –    обеспечению физической и экономической доступности продовольствия должного объема и качества всех групп населения;

• –    экономической самостоятельности (продовольственной независимости) национальной продовольственной системы;

• –    достижению необходимого уровня и стабильности производства продовольствия за счет внутренних производственных мощностей и сырьевых ресурсов страны и созданию резервных фондов;

• –    сокращению импорта отдельных видов сельскохозяйственной продукции и предотвращению внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности;

• –    организации государственного контроля продовольственного рынка, производства, внешних и внутренних поставок и запасов продовольствия, диверсификации структуры экспорта сельскохозяйственной продукции;

• –    воспроизводству и повышению эффективности использования сельскохозяйственных земельных и других природных ресурсов РФ, экологизации производства;

• –    обеспечению финансовой устойчивости товаропроизводителей АПК;

• –    повышению инвестиционной привлекательности отрасли и конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на основе модернизации инновационного развития АПК;

• –    повышению технологического уровня производства пищевой и перерабатывающей промышленности и сельскохозяйственного машиностроения;

• –    обеспечению соответствия качества производимых и реализуемых продуктов стандартам качества и безопасности;

• –    созданию эффективной системы управления аграрным сектором экономики и реализации единой научно-технической политики в продовольственном комплексе страны;

• –    разработке прогнозов по продовольственной безопасности и соответствующих целевых государственных программ;

• –    совершенствованию законодательства в данной сфере.

Россия имеет реальную возможность вернуть утраченные позиции на мировом рынке продовольствия, войти в число мировых лидеров по производству высококачественных продуктов питания и существенно изменить структуру национального производства, внешней торговли и место страны в мировой экономике. Этому способствуют экономические санкции, строгое квотирование импорта, последовательная реализация законов, запрещающих промышленную переработку опасной импортной продукции, создание современной системы технического регулирования, реализация обоснованной макроэкономической, торговой, фискальной политики и поддержки аграрного сектора.

Возрождение отечественного АПК, мощный прорыв и стабильность экономического роста сельскохозяйственного производства становятся для страны уже вопросом выживания и обеспечения её безопасности. Переход к реализации принципа самодостаточности и стратегии конкурентного экономического развития потребуют изменения всей экономической политики, смены структурно-сырьевой модели в пользу приоритетного развития стратегических отраслей. Проблема обеспечения продовольственной безопасности – не только экономическая, но и политическая. Становление новой экономики современной России, её конкурентные преимущества в мировой экономике будут определять ключевые факторы экономического развития и сотрудничества в этой области, создавая эффективный продовольственный комплекс, обосновывая концепцию и стратегию его модернизации, совершенствуя законодательство, регулирующее экспорт и импорт продовольствия.

№ 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»