Проблемы оценки государственных программ развития малого предпринимательства в современной России

Государственная политика в своей процессуальной основе имеет цикличный характер. Наряду с инициированием, разработкой, легитимацией, выполнением и мониторингом, оценка отмечается как важный и неотъемлемый этап. Оценка - это, прежде всего, систематический сбор информации о деятельности в рамках программы, ее характеристиках и результатах. На этом основании выносится обоснованное суждение о программе, главная цель которого - повысить эффективность программы и/или разработать планы на будущее [1, с. 27].

Обязательный характер оценки эффективности государственных программ на сегодняшний день закрепляется в нормативно-правовых актах федерального и регионального уровня. В 2010 г. было принято постановление Правительства «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [2]. На уровне субъектов РФ также принимается соответствующая нормативная база.

Вместе с тем, на нормативном уровне функция оценки закреплена за «ответственным исполнителем», т.е. предполагается проведение только лишь «внутренней» оценки, самими чиновниками. В основу оценки должны быть положены целевые индикаторы, имеющие количественное (измеряемое) значение. Они должны определяться на основе данных государственного статистического наблюдения. Соответствующие нормативные положения перекочевали и в региональное законодательство.

Все это создает хорошие условия для определенных «манипуляций» показателями эффективности со стороны чиновников-исполнителей. Как правило, региональные программы поддержки малого предпринимательства не имеют четко прописанной «логической» структуры, представляющей собой иерархически выстроенную цепочку результатов, где достижение показателя (результата) нижнего уровня должно непосредственно или опосредованно приводить к достижению целевого результата более высокого уровня. В связи с этим эффективность государственных программ чиновники-исполнители предлагают оценивать на основании достижения показателей миссии программы, т.е. общих характеристик развития сектора малого предпринимательства - динамики изменения количества субъектов малого предпринимательства, численности занятых в секторе, объема инвестиций в основной капитал малых предприятий и т.д. Это не совсем корректно, поскольку на эти «базовые» показатели влияет целая совокупность факторов, в т.ч. макроэкономических. Всегда сохраняется вероятность «приписывания» себе чужих заслуг, в т.ч. иных структурных подразделений органов исполнительной власти. Например, долгосрочная целевая программа поддержки малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае на 2009-2012 гг. [3] в качестве критерия эффективности предполагает ежегодное увеличение числа субъектов малого и среднего предпринимательства на 1 200 единиц (включая индивидуальных предпринимателей). Вместе с тем, параллельно ежегодно в 2009-2011 гг. в Краснодарском крае выполнялась ведомственная целевая программа «Реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Краснодарского края», со-

ISSN 2075-9908 Историческая и социально-образовательная мысль. 2012. № 4 (14)

гласно плановым показателям которой в 2009 г. 1 500 чел. должны были получить средства на начало собственного дела (58 800 р.), в 2010 г. – 1 900 чел., а в 2011 г. – 1 741 чел. Как видно, показатель в 1 200 единиц перекрывался с запасом. Таким образом, у разработчиков государственной программы может возникнуть желание заложить в качестве индикаторов эффективности такой рост показателей в секторе, который может быть достигнут и без реализации программы при наличии определенной экономической конъюнктуры.

Еще один важный проблемный аспект – использование в качестве индикаторов оценки эффективности госпрограмм поддержки малого предпринимательства исключительно количественных показателей. Здесь, как правило, все сводится к оценке объемов финансирования, числа проведенных мероприятий, количества охваченных клиентов программы. При этом в основном оцениваются фактические показатели выделенных бюджетных средств в соотношении с запланированным и соотношение запланированных и фактически реализованных мероприятий. Использование столь узких и ограниченных критериев приводит к фактической «профанации оценки» [1, с. 203]. Необходимо более широкое применение качественных методов (использование которых на сегодняшний день не предусмотрено нормативно-правовыми актами, регламентирующими проведение оценочных мероприятий). Без этого нельзя ответить на вопросы о качестве работы программы, об уровне осведомленности потенциальных клиентов программы о ее мероприятиях, об уровне удовлетворенности клиентов, принявших участие в мероприятиях программы, об эффекте от вложения бюджетных средств. Используя исключительно количественные данные, мы не сможем оценить «побочные» влияния реализованной программы, которые зачастую могут являться более важными и долгосрочными, нежели выбранные целевые значения.

Наглядный пример уровней «осведомленности» и «участия» в региональных программах поддержки малого предпринимательства дает нам проведенное исследование «ОПОРы России» – «Предпринимательский климат в России: индекс ОПОРЫ 2010-2011». Согласно данным этого исследования лишь 27% респондентов из числа субъектов малого предпринимательства Краснодарского края знают о наличии государственной программы поддержки малого предпринимательства в регионе, и только лишь 3% опрошенных предпринимателей заявили, что принимают участие в мероприятиях программы [4, с. 168].

Проведение «внешней» независимой оценки госпрограмм поддержки малого предпринимательства – актуальнейшая задача. Вместе с тем, проведение оценки – удовольствие довольно дорогое, поэтому на нее должно быть заложено соответствующее финансирование: либо из бюджетных источников, либо из внебюджетных средств. В последнем случае основное финансовое бремя могли бы взять на себя крупнейшие предпринимательские объединения – ОПОРа, «Деловая Россия», ТПП и т.д. Но на данный момент аналитические ресурсы этих организаций направлены в большинстве своем на анализ макроэкономических факторов и эффектов, которые далеко не всегда напрямую связаны с конкретными мероприятиями государственных программ.

Отметим, что при проведении оценки государственных программ развития предпринимательства независимые исследователи могут столкнуться с целым рядом проблем и ограничений.

Во-первых, это отсутствие качественной первичной информации о состоянии совокупности субъектов малого предпринимательства. Имеющиеся данные официальной статистики зачастую бывают довольно сильно искажены, неполны, не дают ответа на вопросы, поставленные в рамках проведения оценки.

Во-вторых, имеется существенная ограниченность доступа к информации, связанной с деятельностью органов власти в процессе разработки и реализации государственных программ.

В-третьих, в рамках предоставляемых налоговыми органами данных не всегда возможно идентифицировать деятельность именно субъектов малого предпринимательства. Речь идет об отсутствии отдельной фиксации в налоговых органах поступлений от субъектов малого предпринимательства, о недоступности даже сводной информации по деятельности субъектов малого предпринимательства в разрезе уплачиваемых ими налогов. Отчасти выход видится в использовании данных об исполнении региональных бюджетов, где отдельной строкой фиксируются налоговые поступления в рамках специальных налоговых режимов – УСН, ЕНВД, ЕСХН. В то же время значительная часть субъектов малого предпринимательства использует общую систему налогообложения, в связи чем «вычленить» показатели их вклада в консолидированный бюджет весьма затруднительно.

В-четвертых, возникает существенная сложность при анализе «теневого» сектора предпринимательства. В свою очередь, властные органы отказываются учитывать хоть как-нибудь показатели в данном секторе. При этом в «тени» по разным оценкам может находиться порядка трети всего малого бизнеса.

В-пятых, на развитие малого предпринимательства оказывают непосредственное и опосредованное влияние целая совокупность различных факторов – институциональных и макроэкономических, которые необходимо учитывать и анализировать. Определить значение и влияние каждого из них порой бывает довольно затруднительно.

В-шестых, можно отметить определенное «сопротивление среды» – нежелание чиновников, чтобы их деятельность оценивали специалисты «извне». Ситуация усугубляется отсутствием нормативного закрепления необходимости проведения независимой «внешней» оценки реализуемых государственных программ.

Таким образом, на сегодняшний день в нашей стране институт оценки государственных программ, в т.ч. в сфере поддержки малого предпринимательства, еще далек от совершенства и требует принципиальных изменений. Уже на стадии разработки региональных программ необходимо более качественно подходить к построению логической структуры программы, более тщательно прописывать задачи микро- и макроуровня, разрабатывать соответствующие им индикаторы. Для этого необходимо привлекать экспертов в области проектного управления и оценки. В основу оценки должны быть положены именно показатели микроуровня и макроуровня, а не миссии программы, поскольку последние в большей степени зависят от самого широкого спектра факторов (в т.ч. макроэкономических условий), не зависящих от мероприятий программы и действий исполнителей. Важный шаг – закрепление обязательного характера проведения «внешней» оценки в самой программе и выделение для этих целей необходимых финансовых средств. Это позволит более широко использовать качественные методы, повысить объективность оценки, даст новые возможности для последующей корректировки мероприятий программы.