Проблемы организации адресной социальной поддержки населения России в первые годы рыночных реформ (на примере уральских субъектов Российской Федерации)

В современных общественных науках дискутируется проблема социальных издержек радикального рыночного реформирования в 1990-е годы. В частности обсуждается степень объективности причин непредвиденно резкого падения жизненного уровня подавляющего большинства населения, ставшего социально-экономической основой системного кризиса, достигшего своего апогея в середине 1998 г., отдаленные последствия которого наблюдаются и в настоящее время.

С позиций истории социальной защиты населения в этой связи важен вопрос о возможности организации более эффективной системы социальной поддержки малоимущего населения в первые годы реформ на региональном и особенно на местном уровнях управления. По мнению ряда исследователей, преимущественно сторонников либерального реформирования1, создание такой системы было возможно при безусловном осуществлении принципов адресности и срочности, основанных на дифференцированном и в то же время комплексном подходе к социальным потребностям, положенных в основу государственной Концепции социальной защиты нетрудоспособных граждан и семей с детьми [1]. Поэтому центральным вопросом данной статьи является: существовали ли в исследуемое время в регионах объективные возможности реализации указанного принципа.

В первой половине 1990-х годов четкого распределения полномочий между различными уровнями власти в сфере социальной поддержки населения не было. На местах действовал закон «О местном самоуправлении» 1991 г., согласно которому организация социальной защиты возлагалась на местную сельскую, поселковую и районную администрацию. Однако в условиях рыночного реформирования эти органы не были способны удовлетворительно справляться с указанными функциями. Причина заключалась в потере традиционных механизмов воздействия на промышленные и сельскохозяйственные предприятия с целью получения финансовых и иных средств, которые могли бы быть использованы для решения социальных проблем населения.

В декабре 1991 г. накануне начала радикальной фазы рыночного реформирования вышел президентский указ, вводивший республиканский и территориальные фонды социальной поддержки малообеспеченного населения. Указ предписывал также ввести нормированную систему распределения продуктов и создать на базе отделений социальной помощи на дому и территориальных центров социального обслуживания пенсионеров территориальные службы срочной социальной помощи. Однако никаких гарантированных источников финансирования этой помощи в нем не указывалось [2]. Это крайне затрудняло реализацию указа. В конечном счете, эффективной системы защиты населения от негативных последствий «шоковой терапии» в 1992 г. создано не было. В декабре 1992 г. Съезд народных депутатов РФ признал, что формы и способы осуществления экономической реформы противоречат интересам большинства населения страны и ведут к негативным социальноэкономическим результатам [3].

В уральском регионе также принимались меры по организации помощи социально незащищенным группам населения. Так, в Челябинской области еще в январе 1992 г. было принято постановление «О неотложных мерах по социальной поддержке малоимущих слоев населения в период либерализации цен»1. Главными из них были формирование областного и районных фондов социальной поддержки, создание сети пунктов бесплатного питания и дешевых магазинов для гарантированного торгового обслуживания малообеспеченных. С этой целью предписывалось поставить на учет нуждавшихся в срочной поддержке граждан. Практическая деятельность по социальной поддержке первоначально осуществлялась на основании постановления главы администрации области от 16.01.92 № 17, где определялись меры организационного плана, которые должны были гарантировать всему малоимущему населению социальную защиту от последствий либерализации цен на товары народного потребления. В конце марта последовало распоряжение, вводившее уже на практике срочную (временную) социальную помощь малоимущим 2. Но принятых мер оказалось недостаточно. Поэтому уже в июне 1992 г. вышло распоряжение «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения» 3. Аналогичные меры принимались и в других уральских субъектах. Разумеется, ни о какой «правильной» организации мер социальной поддержки в то время речи идти не могло. Отсутствовали как система необходимых для этого социальных учреждений, так и четкая стратегия реализации этой поддержки.

Вторым направлением деятельности в начале 1990-х годов стало создание малых предприятий по социальному обслуживанию малоимущих. Особенно много внимания уделялось этому вопросу в Оренбургской области. Предполагалось, что такие предприятия смогут обеспечить нуждающихся дешевыми продуктами питания, ремонтом одежды и обуви, другими коммунальными услугами. Однако в условиях рыночной конъюнктуры без серьезной поддержки государства они оказались нежизнеспособными.

Гораздо большее распространение получила практика выдачи разовых пособий и организация бесплатного питания [4, с. 26—27]. Во второй половине 1992 г. в Челябинской области функционировали уже около 200 бесплатных столовых, а на хлебные дотации только в мае — июне 1992 г. выделено 153 млн руб.4 В 1993 г. только в одном Оренбурге на бесплатное питание было истрачено выше 12 млн руб.5 Эта экстренная помощь носила нерегулярный характер, и во многом зависела от субъективной готовности руководителей промышленных и коммерческих предприятий к благотворительным акциям. Если принципу адресности она, в определенной мере и соответствовала, то о дифференцированности и особенно комплексности здесь говорить не приходится. Она плохо поддавалась регулированию и как следствие была малоэффективна.

Поэтому с лета 1992 г. органы региональной и местной власти приступили к организации теперь уже регулярной социальной поддержки. По мере роста количества нуждающихся и расширения ее масштабов все больше сказывался дефицит денежных средств. Финансирование дотаций на питание, поддержки многодетных семей, пособий на ритуальные услуги и ряда других социальных расходов должно было осуществляться из бюджетов муниципальных образований, однако на практике средства приходилось выделять из областных фондов социальной поддержки. Но и они не справлялись с этой задачей. Например, для предоставления в 1994 г. бесплатного питания детям до 2 лет только Оренбургу требовалось 3,3 млрд руб., а в областной программе социальной поддержки на всю область было заложено лишь 650 млн6.

Вместе с тем положенный уже тогда в основу материальной поддержки бюджет прожиточного уровня вследствие роста цен и инфляции быстро увеличивался, обгоняя темпы роста заработной платы и пенсий. В том же Оренбурге только за один 1994 г. численность обратившихся за помощью неимущих увеличилась в четыре раза7.

Дефицит средств требовал разработки единых концептуальных и организационных подходов к их распределению. Формирование таких подходов происходило в основном на уровне субъектов федерации. Наиболее передовой в этом отношении оказалась Свердловская область. В апреле 1993 г. там было принято решение о создании единой системы социальной поддержки, основной целью которой становилась «защита интересов малообеспеченных слоев населения», а важнейшей ближайшей практической задачей — «создание условий для выравнивания уровней жизни остронуждающихся категорий граждан до установленного прожиточного уровня» [27], а к июню 1993 г. разработана Концепция социальной защиты населения. Составной частью этого документа стала Программа реализации адресной социальной помощи населению8. С января 1995 г., значительно раньше, чем началось издание социального законодательства на федеральном уровне, заработал областной закон «Об адресной социальной помощи», который устанавливал правовые и экономические меры социальной помощи и поддержки, осуществляемой из средств областного бюджета и раскрывал механизм ее оказания [5, с. 59].

Реализации закона препятствовала тяжелая экономическая ситуация. К августу 1995 г. доходы ниже прожиточного минимума в Свердловской области имели 2,4 млн человек (51 % населения). [6, с. 16].

За относительно благополучным 1995 г. последовало обострение социально-экономического и финансового кризиса. С 1996 г. реализация норм закона и вовсе прекратилась. Вместо бюджетного финансирования стала формироваться система натуральных взаимозачетов.

Чтобы сохранить гарантию удовлетворения, хотя бы минимальных, потребностей беднейшего населения Свердловская областная Дума в том же 1996 г. приняла закон о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности [7]. Значение этого документа состоит в том, что в период обострения социально-экономического кризиса в стране, начиная с 1997 г., в бюджет области стали закладывать расходы на социальные нужды в объемах, не ниже рассчитанных на основании соответствующих нормативов. Другое дело, что эти нормативы являлись крайне низкими и не могли удовлетворить даже самые базовые потребности в социальной помощи и социальных услугах. Тем не менее, закон действовал на протяжении трех лет (1997—1999) и позволил уберечь от закрытия многие социальные учреждения области[8, с. 33].

Как только экономическая ситуация стала улучшаться, была предпринята попытка вновь вернуться к принципам закона 1995 г. С февраля 1999 г. вступил в силу областной закон «О статусе областных государственных и муниципальных учреждений социальной сферы в Свердловской области», в котором в частности подчеркивалось, что деятельность учреждений социальной сферы финансируется преимущественно из областного и местных бюджетов и основывается на принципах адресности и доступности [9, ст. 10].

В остальных уральских субъектах возможности были гораздо скромнее. В них первоначально ограничились разработкой соответствующих целевых программ. Так, в Пермской области в феврале 1993 г. была утверждена и соответствующая областная программа. Ее главным методологическим принципом стала «адресность», позволявшая исключать из числа получателей всех, чей душевой доход равнялся или превышал установленный физиологический минимум [10], а на практике, в зависимости от возможностей бюджета, исключались и те, чей доход был значительно ниже этого минимума.

При этом социальным службам и учреждениям приходилось самим заниматься поиском источников дополнительного финансирования [11, с. 81].

В то же время в результате инфляционных процессов все новые группы населения попадали в разряд нуждающихся и начинали претендовать на социальную поддержку. Последняя быстро теряла адресный характер и превращалась в разновидность пособия, выдаваемого по категориальному принципу.

Например, в Челябинской области уже к концу 1992 г. из 879 тыс. получателей государственных пенсий и пособий 752 тыс. (85,5 %) были отнесены к разряду остронуждающихся. Это означало, что их доходы не достигали даже половины минимального прожиточного уровня и им полагалась незамедлительная социальная помощь [12].

В таких условиях далеко не все признанные нуждающимися пользовались реальной поддержкой. В 1993 г. в Башкортостане лишь 75,6 % граждан с доходами ниже прожиточного минимума получали денежную или натуральную помощь, в

Челябинской области — 55,2 %, в Оренбургской области — 25,5 %.1

Последнее обстоятельство, особенно в период широкого распространения т. н. бартерной системы натурального обеспечения социальных учреждений и граждан заметно повышало роль предприятий специализированного льготного обслуживания населения. В течение 1993 г. специализированным торговым обслуживанием в стране были охвачены 3,2 млн человек, а в 1994 г. — уже свыше 4,2 млн. Среди уральских субъектов наибольшее увеличение дала в 1994 г. Оренбургская область — 62 % [13].

Однако в связи с приватизацией и общей неблагоприятной ситуацией численность предприятий специализированного торгового обслуживания (магазины «Ветеран», специализированные отделы в промтоварных магазинах и др.) быстро падала. Только за 1994 г. в целом по России сокращение составило 12,7 % [13]. Механизм перехода к адресности в распределении этого вида помощи заключался в жесткой «фильтрации» лиц, получавших доступ к дешевым товарам. Для значительной части прикрепляемых к магазинам граждан обслуживание переставало носить постоянный характер и осуществлялось только в периоды «критической жизненной ситуации».

Вторым по значению и масштабам видом льготного обслуживания было предоставление бесплатного питания. В 1992—1993 годах стала повсеместно практиковаться раздача продуктовых наборов, была сформирована сеть бесплатных благотворительных столовых. Тем не менее, в среднем по России бесплатным питанием было обеспечено чуть более половины (56,7 %) остро нуждающихся. Несмотря на быстрый рост этой категории населения, в 1994 г. объем продуктовой помощи сократился на 17,5 % и составил 1104,6 тыс. человек. Тогда же наметилась и тенденция к вытеснению горячих обедов продуктовыми наборами.

Главной причиной этого также стала приватизация системы общественного питания, приведшая к неконтролируемому росту торговых наценок.

Третьим видом являлось предоставление различных видов бытового обслуживания с дифференцированием размеров оплаты предоставляемых услуг. В каждом субъекте федерации был определен перечень как услуг, так и категорий граждан, имевших право на льготное обслуживание.

Однако далеко не все виды услуг могли быть оказаны предприятиями бытового обслуживания, численность которых, несмотря на поддержку, стремительно сокращалась. По этой причине к организации льготных услуг стали привлекаться создававшиеся центры социального обслуживания. В Курганской и Оренбургской областях, а в меньших масштабах и в других субъектах ремонт одежды, обуви и бытовой техники осуществлялся в мастерских при ЦСО. Но в целом, в условиях доминирования рыночных отношений перспектив на длительное существование у таких мастерских не было.

Более успешной оказалась деятельность отделений социальной помощи на дому, совмещавших социальные и бытовые услуги, включая выдачу напрокат нуждающимся семьям и пенсионерам бытовой техники, а в сельской местности также сельскохозяйственного инвентаря и инструментов для обработки огородов и заготовки дров.

Привлекались к этой деятельности на благотворительной основе и производственные предприятия различных форм собственности. Но и в этом случае эффект был незначительным.

При всех попытках упорядочить перечисленные выше «экстренные» меры, они не носили систематического характера и не могли серьезно стабилизировать и, тем более, улучшить ситуацию.

Таким образом, кризис социально-экономической и политической сферы жизнедеятельности России 1990-х годов делал адресную социальную поддержку одним из важнейших направлений социальной политики. Однако массовый характер бедности препятствовал последовательной реализации принципа адресности. По мере ухудшения материального положения большинства населения на государственном и местном уровнях приходилось вводить дополнительные меры материальной поддержки, распространявшиеся сразу на целые социальнодемографические группы. В итоге к началу 1999 г. в стране существовало более тысячи законодательно установленных льгот и выплат. Право на льготы имели свыше 200 категорий граждан, на их получение претендовали около 100 млн человек [14, с. 10].

Таким образом, в изучаемое время в сфере организации социальной поддержки действовали сразу два плохо совместимых принципа — адресности и категориальности. При этом ни тот, ни другой не могли в полной мере обеспечить еще два не менее важных принципа — комплексности и доступности.

Адресная поддержка осуществима, когда индивид, семья или небольшая социальная группа попадает, в силу частных обстоятельств, в трудную жизненную ситуацию. Но невозможно организовать адресную поддержку, когда в трудной ситуации находится большинство населения и не в силу случайных обстоятельств, а в качестве «побочного» эффекта целенаправленного государственного реформирования всего общественного строя. Поэтому организация эффективной системы поддержки социально уязвимого населения в первое десятилетие реформ на региональном и местном уровнях, при всем желании, была объективно невозможна.