Проблемы правового регулирования бюджетного контроля в регионе

Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль как составная часть единого механизма государственного контроля. Наличие финансового контроля обусловлено тем, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.

Финансовый контроль — это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федерального правительства, региональных и местных органов государственной власти. В наиболее концентрированном виде подходы к формированию и функционированию органов финансового контроля сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на девятом Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977 г. Декларация закрепляет общепризнанное на Западе мнение, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля —- непременный атрибут демократического общества, обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами1

Значение финансового контроля существенно возросло с конца 90-х гг. XX в. Именно тогда объектами финансового контроля стали рассматривать бюджетную систему и не-

БЛИКАНОВ Андрей Валентинович, ведущий специалист Контрольносчетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.

государственный сектор экономики. Частные предприятия являются плательщиками налогов и сборов, исполнителями государственных заказов, получателями бюджетных средств и налоговых льгот, а потому подлежат государственному контролю.

Задача органов государственного финансового контроля состоит в том, чтобы способствовать надежности и устойчивости бюджетной системы. Требование контрольных органов обеспечить рациональное и эффективное расходование бюджетных средств не означает, что они вправе препятствовать финансово-хозяйственной деятельности организаций, скорее эта работа направлена на содействие ответственному исполнению бюджетными организациями своих смет доходов и расходов. На наш взгляд, органы государственного финансового контроля должны значительно в меньшей степени концентрировать свое внимание на сиюминутной оценке финансового состояния организаций и в значительно большей степени — на оценке качества внутренних процессов, защищающих от будущих потерь, и доводить до проверяемых организаций необходимость оценки дальнейших рисков2.

Органы государственного финансового контроля не должны ограничиваться рамками государственных финансов в выборе направлений контроля. Это способствует маневренности и эффективности контроля и обеспечивает возможность быстрого реагирования на процессы накопления и перераспределения финансовых ресурсов. Например, Контрольносчетная палата Кабардино-Балкарской Республики строит свою работу на основе годовых планов, формирующихся из необходимости обеспечения всестороннего контроля за исполнением доходов и расходов республиканского бюджета по всем видам и направлениям. Помимо Контрольно-счетной палаты, финансовый контроль в республике осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Контрольное управление Администрации Президента КБР, Министерство финансов КБР, муниципальные контрольные органы, иные ведомства в рамках своей компетенции.

В процессе реализации своих функций органы финансового контроля осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность, обеспечивая функционирование единой системы контроля исполнения бюджета, а также формирования государственных внебюджетных фондов, финансовых ресурсов, образование и целевое использование которых регламентировано действующим законодательством. Это предусматривает:

• —    организацию и проведение оперативного контроля надлежащего исполнения бюджета в текущем финансовом году;

• —    проведение комплексных и тематических проверок и ревизий по отдельным разделам, подразделам и статьям бюджета и государственных внебюджетных фондов, по средствам государственных (целевых) программ;

• —    экспертизу проектов бюджета, законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти, государственных (целевых) программ, договоров и соглашений, иных документов, затрагивающих вопросы бюджета и других финансовых ресурсов;

• —    анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в вышестоящие органы государственной власти предложений по их устранению, а также совершенствованию бюджетного процесса в целом;

• —    подготовку и представление заключений в адрес вышестоящих органов власти по исполнению бюджета, формированию и использованию целевых бюджетных фондов и государственных внебюджетных фондов в отчетном году;

— подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти.

В регионах РФ и в Кабардино-Балкарской Республике более эффективной деятельности органов государственного финансового контроля, на наш взгляд, мешает, во-первых, незавершенность формирования правовой базы государственного финансового контроля. Это приводит к тому, что усилия контролирующих органов направляются, в основном, на удовлетворение ведомственных интересов. Требуют существенного развития и вопросы усиления мер ответственности за нарушения требований законности, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств на региональном уровне. Во-вторых, слаба реализация функций предварительного контроля, который носит формальный характер и не подкреплен мерами по устранению выявленных недостатков. Это ведет к сужению диапазона контрольной деятельности за поступлением доходов того или иного бюджета. В-третьих, отсутствие на региональном уровне отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения, что в первую очередь сказывается на уровне наполнения бюджета на последующий период. В-четвертых, отсутствие единой методологии, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе при взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля. На практике получается, что контрольные органы никак не координируют свои функции. В-пятых, отсутствие единой информационной системы, позволяющей связать вычислительные ресурсы Счетной палаты РФ, региональных и муниципальных органов государственного финансового контроля в единое информационное пространство. Наличие такой системы решит вопрос оперативного обмена необходимыми в работе материалами, а также более тесного взаимодействия контрольных органов. В-шестых, незавершенность в вопросах формирования муниципальных контрольно-счетных органов. В Кабардино-Балкарской Республике функции таких органов выполняет Контрольно-счетная палата КБР. К сожалению, ни Бюджетный кодекс, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за средствами местных бюджетов и муниципальным имуществом. Это обстоятельство приводит к негативным последствиям и используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля за своей деятельностью в финансово-материальной сфере. Анализ показывает, что часто представительные органы местного самоуправления формируются из местных руководителей, связанных между собой корпоративными интересами. Именно в таких муниципальных образованиях при подготовке изменений в уставы обычно игнорируются положения Федерального закона № 131-ФЗ о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются расходы на его содержание.

Имеющиеся проблемы в сфере государственного финансового контроля привели к тому, что он децентрализован и отделен от других форм контроля, например, налогового.

Зачастую налоговые органы просто отказывают региональным контрольно-счетным органам в предоставлении необходимой информации.

Конечно, решение этих проблем — вопрос не одного дня. На наш взгляд, первоочередной задачей на пути их решения должно быть становление региональных контрольно-счетных палат как центральных звеньев системы государственного финансового контроля соответствующих регионов. Так, в настоящее время две трети региональных контрольно-счетных органов самостоятельны, а одна треть входит в состав законодательных органов. В ряде субъектов РФ контрольносчетные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, а их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа.

В Кабардино-Балкарской Республике контрольно-счетная палата — центральное звено системы государственного финансового контроля, успешно осуществляет свою деятельность. В 2003 г. здесь принят республиканский закон «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики», придавший этому органу высокий статус и наделивший его достаточно широкими полномочиями. Контрольно-счетная палата КБР стала постоянно действующим и независимым контрольным органом. По сути, закон направил ее деятельность на реализацию права республики обеспечивать свои финансовые интересы, а также интересы граждан, на приумножение и эффективное использование государственных финансовых средств, средств внебюджетных фондов, имущества, находящегося в республиканской собственности.

Только за 2005 г. Контрольно-счетной палатой КБР проведено 11 контрольно-ревизионных мероприятий, которыми охвачено 20 объектов, проведено 14 экспертно-аналитических исследований. В течение 2005 г. подготовлены и представлены в Парламент КБР экспертные заключения на отчеты Правительства «Об исполнении республиканского бюджета КБР за 2004 год», «Об исполнении республиканского бюджета КБР за 9 месяцев 2005 года», законопроекты «О внесении изменений в закон КБР «О республиканском бюджете КБР на 2005 год», «О межбюджетных отношениях КБР», «О республиканском бюджете КБР на 2006 год».

Совершенствование системы государственного финансового контроля невозможно без принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле», закрепляющего основные принципы создания, деятельности и взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов РФ, или необходимых дополнений соответствующими статьями Бюджетный кодекс РФ. Для граждан все контролирующие органы — представители органов власти, которая в их сознании едина. Людям сложно разобраться, что контролеры Минфина и Счетной палаты решают разные задачи. Поэтому необходимо на законодательном уровне разграничить предметы ведения и полномочия трех «вертикалей» контроля: президентского, внешнего и внутреннего, что позволит добиться разумной «специализации» контрольных органов, получить комплексный результат, трехмерное изображение контролируемых процессов.

Закон в случае его принятия должен четко регламентировать механизм прямого воздействия на нарушителей бюджетного законодательства со стороны региональных контрольно-счетных органов. Только таким образом можно повысить эффективность пресечения фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. В связи с этим следует отметить, что уже сегодня в ряде регионов приняты законы об установлении административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, однако эти нормы противоречат федеральному законодательству, так как такая ответственность может быть установлена исключительно на федеральном уровне.

Необходимо наделить контрольно-счетные органы правом законодательной инициативы по вопросам их компетенции (правом внесения в законодательный (представительный) орган разработанных ими законопроектов), что позволит контрольно-счетным органам более активно участвовать в устранении недостатков регионального бюджетного законодательства на основе опыта, накопленного ими в ходе контрольной и экспертно-аналитической работы.

Совершенствование государственного финансового контроля невозможно без усиления комплексности ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности проверяемых организаций. Такая необходимость обусловлена усложнением финансовой деятельности на проверяемых объектах. В настоящее время из-за недостаточно высокого уровня постановки бухгалтерского учета на проверяемых объектах контрольные органы не всегда имеют возможность максимально оперативно проанализировать рациональность и эффективность исполнения бюджета.

Необходима модернизации методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета за счет преобладания проверки качества управления, а также разграничения понятий «аудит эффективности» и «эффективность аудита»" Применение в практике методов стратегического аудита, который, не ставя перед собой целей обсуждения целесообразности принятых государством решений, позволит оценить ресурсную обеспеченность и реализуемость заявленных планов, сделает процессы наблюдаемыми, значит — контролируемыми. Решению этой задачи может способствовать более тесная работа региональных органов финансового контроля под эгидой Ассоциации контрольно-счетных органов РФ и иными органами, наделенными контрольными функциями. Кроме того, необходимо обеспечить контроль с помощью современных информационных технологий. Для этого требуется завершить работу1 по созданию единого информационного пространства государственного финансового контроля. Его элементы уже работают в 10 субъектах РФ. Это пилотные модули Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России. Имеются различные информационные системы органов государственной власти, которые тоже можно использовать. Так, внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Кабардино-Балкарской Республике способствовало построению более четкой и рациональной системы бюджетных трансфертов и санкционирования расходов республиканского бюджета.

Предлагаемое решение позволит довести систему контроля до каждого региона и муниципального образования, обеспечить учет и анализ возрастающего количества данных, высокое качество и соблюдение стандартов государственного финансового аудита4

Таким образом, финансовый контроль в регионах должен рассматриваться как важнейший элемент общегосударственного контроля, являющегося сложной системой общественного контроля. Независимость, принципы создания и деятельности высшего контрольного органа региона должны гарантироваться и регламентироваться федеральным законом. В процессе усовершенствования государственного финансового контроля необходимо его взаимодействие с иными государственными органами власти. Большое значение имеет соблюдение субординации при построении региональных органов финансового контроля в структуре общегосударственных контрольных институтов. Система финансового контроля регионов должна быть быстро адаптирована к изменениям во внешней и внутренней политике государства, что влечет за собой необходимость разработки единой методологии осуществления государственного финансового контроля, предполагающего комплексность проводимых ревизий, а также создание единого информационного пространства контрольно-счетных органов России.

Решение этих задач послужит залогом создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины и обеспечения сохранности бюджетных средств, предотвращения их нецелевого использования, более оперативного вскрытия отклонения от принятых стандартов, выявления нарушений финансовых принципов, законности, установления фактов неэффективного, неэкономного, нецелесообразного и расточительного расходования бюджетных средств.