Проблемы правового регулирования добычи космических ресурсов с учетом норм международного права

В результате прогрессивного развития технологий перспектива коммерческой деятельности в космосе перешла в практическую плоскость, трансформировав космическую отрасль в рентабельную сферу для инвестирования. По сравнению с 1999 г. в 2005 г. среднегодовой доход глобального космического рынка возрос на 93,3%, в абсолютных цифрах рост составил 168,2 млрд долл. США (USD)1 благодаря тому, что частные компании активно предоставляли услуги в различных направлениях космической индустрии и развивали собственные коммерческие проекты. В связи с чем за последнее десятилетие идея о добыче полезных ископаемых на небесных телах стала приобретать форму национальных актов отдельных государств и конкретных проектов частного сектора. Однако что служит основным мотивом для коммерческого освоения ресурсов космоса и глобальных космических проектов в целом?

Во-первых, экономическая выгода от подобной деятельности очевидна, и аналитики предсказывают, что добыча полезных ископаемых в космосе может превратиться в многомиллиардную отрасль. Идея о добыче ресурсов на астероидах —аsteroid mining — является одним из последних трендов в освоении космического пространства. В отличие от Земли, где тяжелые металлы сконцентрированы ближе к ядру, металлы на астероидах рассредоточены по всему объекту2, что непосредственно облегчает процесс добычи ресурсов. Более того, в совокупности объем

ЭССЕ

ресурсов, содержащийся в околоземных астероидах, значительно выше, чем в среднем в земной коре, это и делает астероиды одним из главных кандидатов в горнодобывающей космической промышленности. По оценкам специалистов НАСА, стоимость астероидов может составлять около 700 квинтлн долл. США — эта сумма примерно эквивалентна 95 млрд долл. США для каждого жителя Земли3.

Во-вторых, легкодоступные запасы металлов, минеральных ресурсов и редкоземельных элементов на Земле сокращаются и истощаются. Предвидя грядущий кризис истощения природных ресурсов, коммерческие компании предлагают расширение добычи за пределы Земли, то есть добывать ресурсы в космическом пространстве. Следует отметить, что классы небесных тел принято делить на три основные группы: С-группа содержит гидратированные минералы (воду); S-группа — основа состава — силикаты и алюминий; Х-группа богата металлами. Предполагается, что потенциальными объектами для освоения станут максимально приближенные к Земле астероиды, коих, по подсчетам Центра изучения околоземных объектов (CNEOS) NASA, на начало 2017 г. было 17 2724.

В-третьих, исследования показывают, что астероиды класса C, содержащие большое количество воды, являются ценным ресурсом для производства ракетного топлива, поскольку воду можно извлечь и подвергнуть электролизу для получения водорода и кислорода — ключевых ингредиентов, используемых в ракетных двигателях.

В свою очередь, данное месторождение возможно использовать в качестве заправочной станции, что позволит значительно сократить расходы на топливо и запуски, а также снизить стоимость космических миссий.

На фоне активно развивающихся проектов, направленных на добычу ресурсов в космосе, вопрос о правомерности подобной деятельности приобретает особое значение. С одной стороны, возрастающие намерения государств и коммерческих компаний добывать ценные для промышленности ископаемые из недр небесных тел идут вразрез с установленным международным режимом. Поскольку установленный принцип «неприсвоения» в основополагающем международном акте — Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г. (далее — Договор по космосу) запрещает государствам присваивать, оккупировать и провозглашать суверенитет над космическим пространством, Луной и небесными телами5. С другой стороны, данное ограничение позволяет полагать, что добыча и последующее присвоение ресурсов не нарушают указанный принцип, так как в ст. II Договора по космосу учитывается лишь космическое пространство, Луна и небесные тела, но не содержащиеся в них полезные ископаемые, чем уже воспользовались в ряде стран при разработке соответствующих национальных законов.

Наиболее показательным ввиду вышеизложенного являются принятые законодательные акты США, Люксембурга и ОАЭ, которые только актуализировали дискуссию о правомерности подобных действий.

Особенный интерес представляет Закон США о конкурентоспособности коммерческих запусков в космос от 2015 г. Законопроект направлен на развитие коммерческого исследования и использования космических ресурсов для удовлетворения национальных потребностей. В частности, гл. IV “Space Resource Exploration and Utilization” содержит положение, согласно которому гражданин США, занятый в коммерческом получении ресурсов астероидов или космических ресурсов, наделяется правом на любой ресурс астероида или приобретенный космический ресурс, включая право обладать, владеть, перемещать, использовать и продавать ресурсы астероида или космические ресурсы, добытые в соответствии с применимым правом, включая международные обязательства США6.

В том числе 6 апреля 2020 г. был подписан Исполнительный приказ президента США «О поощрении международной поддержки в отношении добычи и использования космических ресурсов». Приказ наделяет граждан США правом на осуществление коммерческого исследования, добычи и эксплуатации ресурсов в космосе в соответствии с «применимым правом»7. Перечисленные законодательные акты позволяют полагать, что США в одностороннем порядке ввели право частной собственности на извлеченные ресурсы из недр космическихтел.

В законе об исследовании и использовании космических ресурсов Люксембурга — «Законе о космосе»8 от 20 июля 2017 г. — в отличие от положений актов США, регламентирующих только деятельность собственных граждан, установлено, что принять участие в разработке по добыче ресурсов имеет право любая иностранная компания, имеющая представительство в герцогстве. Миссия Люксембурга в этом плане состоит в выдаче лицензии и уже последующем мониторинге деятельности компании.

ЭССЕ

Следом за Люксембургом Объединенные Арабские Эмираты (далее — ОАЭ) сформировали собственные подходы в двух ключевых областях по освоению космоса: исследование и коммерциализация космических ресурсов. В 2019 г. Космическое агентство ОАЭ предприняло шаги по урегулированию космического сектора на основе собственной законодательной базы, дабы позволить частным компаниям сохранить полную собственность на добытые ресурсы. Глава агентства Мухаммед аль-Ахбаби заявил: «Это тот же самый принцип, как выходить в океан и распоряжаться рыбой, которую вы поймаете. Если ты не владеешь рыбой, тогда зачем идти в море?»9 На данный момент в ОАЭ принят Федеральный закон № 12 о регулировании космического сектора. В ст. 14 закона упоминается запрет на владение космическим объектом и осуществление космической деятельности без соответствующего разрешения от Агентства10.

Вышеперечисленные факты приводят к следующему комплексу вопросов. Управомочено ли государство, выдавать разрешение физическим и юридическим лицам на добычу ресурсов, не имея прав собственности в отношении этих ресурсов и территорий их залегания? Кто будет владеть добытыми ресурсами? Имеют ли частные компании возможность приобретения права собственности или иных имущественных прав на небесное тело или его ресурсы?

Для более детального рассмотрения обозначенных аспектов необходимо рассмотреть статус космического пространства и небесных тел.

При разработке международного космического права был поднят вопрос о правовом статусе космоса и его ресурсах: является ли космическое пространство res communis11 или terra nullius12? С момента принятия Договора по космосу 1967 г. преобладала доктрина res communis — концепция, согласно которой на пространство, находящееся в общем пользовании всех народов, не может распространяться суверенитет ни одного государства. Пожалуй, ярким примером концепции terra nullius можно назвать территорию Западной Сахары, на которую претендовали Марокко и Мавритания после ее деколонизации Испанией. В 1975 г. Международный суд ООН постановил, что во время испанской колонизации, начавшейся в 1884 г., Западная Сахара не была территорией, принадлежащей одному из двух государств, несмотря на то, что территория имеет юридическую связь с Марокко и Мавританией, эти связи не носят такой характер, который мог бы сказаться на применении резолюции Генеральной Ассамблеи о деколонизации этой территории13. То есть посредством отказа Испанией от территории статус Западной Сахары квалифицируется как terra nullius. В отношении космоса применение данной концепции несостоятельно, так как космическое пространство не подчинялось и не подчиняется чьему-либо суверенитету и юрисдикции, а запрет на установление суверенитета утвержден в договорном порядке. Здесь уместно согласиться с Г. Г. Шинкарецкой, что статус космического пространства является статусом особого рода sui generis: следовательно, данное пространство подчиняется объединенной юрисдикции всех государств14. Что подтверждает ст. II Договора по космосу, которая отводит космическое пространство в качестве территории вне юрисдикции какого-либо государства, и ни одно государство не может осуществлять какие-либо суверенные права над космическим пространством, Луной и небесными телами.

Стоит обратить внимание на крайне интересную позицию США в ранее упомянутом Исполнительном приказе: “Outerspaceis a legally and physically uniquedo main of human activity, and the United States does notvie witas a global commons”15, что дословно означает намерение США не рассматривать космос как общее достояние человечества. Согласно положениям ст. I Договора по космосу, космическое пространство, равно как и небесные тела, не могут принадлежать отдельно взятому государству, а их использование и исследование является достоянием всего челове-чества16. При этом в упомянутых законах США заявляется приверженность действующему правовому регулированию. Отсюда следует, что, допуская коммерческую добычу, США нарушают то же положение, на которое они ссылаются. Наряду с этим необходимо отметить, что ст. I Договора о космосе не квалифицирует космическое пространство как

ЭССЕ

достояние всего человечества, а считает его использование (use) и исследование (exploration) общим достоянием. Говоря иными словами, результат, полученный благодаря использованию и исследованию космического пространства, является достоянием всего человечества. Однако ясности в отношении того, что подразумевается под «использованием» и включает ли это понятие добычу ресурсов в соответствии с действующим законодательством, нет.

Анализируя положения ст. I Договора по космосу, некоторые западные эксперты приходят к выводу17, что понятие «использование» (use) является схожим по смыслу с понятием «эксплуатация». Они аргументируют подобную точку зрения тем, что в юридическом смысле слово “use” означает пользование собственностью в целях получения прибыли в результате эксплуатации данной собственности. Однако Луна и другие небесные тела не могут быть отнесены к недвижимому имуществу и передаваться в собственность — это объекты, которые вовсе не могут попадать в сферу гражданского оборота (вряд ли здесь уместно говорить об изъятии из гражданского оборота)18. В отношении космического пространства, равно как и небесных тел и их ресурсов, применяется особый международноправовой режим, установленный государствами.

Помимо Договора по космосу, подобные вопросы регулируются в Соглашении о Луне 1979 г., где в ст. 11 п. 1 прямо устанавливается, что Луна и ее природные ресурсы являются общим наследием человечества. Более того, в той же ст. 11 в п. 3 содержится четкий запрет на право собственности поверхности и недр Луны, ее участков и природных ресурсов19. Таким образом, можно с достаточной определенностью сказать, что положения ст. 11 Соглашения о Луне могли бы быть использованы в понимании положений Договора по космосу. Однако по состоянию на 8 апреля 2020 г. подписали и ратифицировали договор только тринадцать государств, в их число не входят такие крупные космические державы, как Россия и США. В этой связи в 2018 г. на 57-й сессии Комитета по космосу ООН было высказано мнение, что отсутствует единообразное понимание двух принципов, согласно которым, во-первых, исследование и использование космического пространства являются достоянием всего человечества, как это определено в Договоре по космосу, и, во-вторых, Луна и ее природные ресурсы являются общим наследием человечества, как это определено в Соглашении о Луне20. По мнению делегации, высказавшей эту точку зрения, эти концепции требуют глубокого обсуждения в Юридическом подкомитете для обеспечения их единообразного толкования.

Следует отметить, что Комитет ООН по мирному использованию космоса и его Юридический подкомитет (далее — ЮПК), с 2017 г. официально включил пункт «Общий обмен мнениями о возможных моделях правового регулирования деятельности по исследованию, освоению и использованию космических ресурсов» в официальную повестку дня. Однако по сравнению со специализированными учреждениями ООН наиболее глубоко рассмотреть сложившуюся обстановку в космической деятельности и разработать на этой основе собственную модель регулирования удалось Гаагской международной рабочей группе по управлению космическими ресурсами. Организация, в состав которой входят представители правительств, промышленности, космических агентств и ученых со всего мира, была создана в 2016 г. при поддержке МИД Нидерландов. Основная деятельность рабочей группы базируется на выявлении и разработке «строительных блоков» — элементов, представляющих потенциальные пути решения будущего режима регулирования космической деятельности. 12 ноября 2019 г. Рабочая группа опубликовала окончательный текст Основных положений для разработки правового режима деятельности по добыче полезных ископаемых в космосе (Building Blocks for the Development of an International Frame work on Space Resource Activities). Как указано в преамбуле, документ не регламентирует детальную деятельность государств, а закрепляет общие принципиальные положения будущего регулирования космической деятельности, которое будет складываться с учетом принципа «адаптивного управления» — постепенного управления по мере научно-технического прогресса21.

Основные положения документа, на которые стоит обратить внимание:

• •    вводится правило о проведении международной консультации перед началом потенциальной деятельности в космосе со ссылкой на ст. IX Договора по космосу 1967 г., если имеются основания полагать, что подобная деятельность является вредоносной (ст. 4);

• •    государства несут ответственность за негосударственные организации, осуществляющие деятельность по добыче полезных ископаемых; в случае если деятельность осуществляется международной организацией, ответственность несет как сама организация, так и государства-участники (ст. 5);

• •    государства осуществляют юрисдикцию и контроль в отношении добытых ресурсов (ст. 6);

  ЭССЕ

  
  

• •    права на ресурсы в отношении сырых минералов и летучих материалов, извлекаемых из космических ресурсов, а также продуктов, полученных из них, могут быть законно приобретены посредством внутреннего законодательства, двусторонних соглашений и / или многосторонних соглашений (ст. 8);

• •    разрешение потенциальных споров, связанных с деятельностью по добыче ископаемых, должно осуществляться посредством судебных, несудебных или смешанных механизмов в соответствии с Факультативным арбитражным регламентом Постоянной палаты третейского суда по урегулированию споров, касающихся деятельности в космическом пространстве, от 6 декабря 2011 г. (ст. 9).

Особый интерес в контексте предложенного документа представляет регулирование положения юридических лиц. Предложенный принцип схож с нормами, прописанными в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Примером может послужить следующий случай. 6 мая 2010 г. Совет Международного органа по морскому дну обратился в Палату по спорам для вынесения консультативного заключения относительно обязанностей22 и обязательств государств, поручившихся за физических и юридических лиц в Районе. «Районом» именуется зона, устанавливаемая Конвенцией ООН по морскому праву, которая представляет собой дно морей и океанов и его недра за пределами национальной юрисдикции. Подобная зона и ее ресурсы объявлены общим наследием человечества. 1 февраля 2011 г. было вынесено следующее решение. Во-первых, за государствами закрепляется непосредственное обязательство, например, обязанность применять принцип предосторожности. Согласно заключению, несоблюдение юридическими и физическими лицами своих обязательств не порождает ответственности поручившегося государства. Она возникает только в случае, если государство не выполняет своих обязательств по Конвенции и тем самым наносит ущерб. То есть необходимо установить причинно-следственную связь между невыполнением обязательств и ущербом. Во-вторых, в Конвенции содержится требование к поручившемуся государству принять в рамках своего национального законодательства правила и административные меры, которые призваны обеспечивать соблюдение юридическими и физическими лицами своих обязательств и освобождать поручившееся государство от ответственности. Таким образом, ответственность за деятельность юридических и физических лиц должно нести государство. Подобное положение также подтверждается в ст. VI Договора по космосу: «Деятельность неправительственных юридических лиц в космическом пространстве, включая Луну и другие небесные тела, должна проводиться с разрешения и под постоянным наблюдением соответствующего государства — участника Договора»23.

Вызывает интерес положение п. 11.3, непосредственно касающееся создания «зон безопасности». Принимая во внимание принцип неприсвоения, согласно ст. II Договора по космосу, государства и международные организации имеют право устанавливать зоны безопасности в районе, определенном для добычи космических ресурсов, так как это необходимо для ограничения вредного воздействия и предотвращения вмешательства. Государство или международная организация может ограничить доступ на определенный период времени при наличии отправленного уведомления с изложением причин подобного ограничения. Однако при этом указывается, что создание «зон безопасности» не должно препятствовать свободному доступу в соответствии с международным правом в любую область космического пространства для персонала, транспортных средств и оборудования другого оператора. Примечательно, что Основное положение рабочей группы содержит собственную терминологию, в которой «оператором» выступает государственная, международная или негосударственная организация, осуществляющая деятельность в области космических ресурсов. Здесь недостаточно конкретизации, так как только государство является субъектом международного космического права, когда международная и негосударственная организация таковыми не являются.

Более того, понятию «космический ресурс» также дано определение. В документе содержится формулировка: космический ресурс — извлекаемый и / или восстанавливаемый абиотический ресурс в космическом пространстве. Согласно пониманию рабочей группы, сюда входят минеральные и летучие материалы, включая воду, но исключаются: (а) орбиты спутников, (б) радиоэлектронный спектр и (c) солнечная энергия, кроме случаев, когда она собирается из уникальных и редких мест. В этой связи необходимо отметить отсутствие более подробной квалификации на природные ресурсы, которые могут быть: неисчерпаемыми, исчерпаемыми, возобновляемыми, невозобновляемыми. К примеру, на планетологической конференции EPSC в Риге в 2017 г. группа из тридцати астрономов заявила о возможности добычи полезных ископаемых лишь после того, как специалисты посредством всестороннего исследования начнут понимать поведение малых небесных тел, в результате чего составят список относительно медленных объектов, куда смогут долететь зонды24.

ЭССЕ

В том числе необходимо конкретизировать правовое определение небесного тела. По мнению С. П. Малкова, при определении правового понятия необходимо разграничить небесные тела и природные ресурсы космоса и ввести отдельные правовые режимы на указанные объекты. Представляется, что правовой режим небесных тел неотделим от правого режима ресурсов небесных тел. В свою очередь, на природные ресурсы космического пространства будет распространяться иной режим. Таким образом, под выделенное определение правового понятия небесного тела не будут подпадать мелкие, не обладающие достаточной гравитацией астероиды, небольшие спутники планет, а также метеорные тела, кометы, которые необходимо отнести к природным ресурсам космического пространства25.

На 57-й сессии Комитета по космосу ООН было высказано мнение, что формат работы данной рабочей группы вызывает обеспокоенность, так как основополагающие принципы, представляющие интерес для всех государств, обсуждались ограниченной группой лиц. В том числе было указано на схожесть формулировок в предварительном проекте, представленном группой в 2017 г., с отдельными положениями недавних национальных актов по добыче космических ресурсов. Далее делегация отметила, что рабочей группой не были учтены практико-ориентированные результаты работы Научно-технического подкомитета (например, по тематике обеспечения долгосрочной устойчивости деятельности). Вдохновителям и участникам Гаагской рабочей группы следует учитывать имеющуюся критику в ее адрес, чтобы не повторить пример упомянутого ранее Соглашения о Луне 1979 г., которое так активно самой группой игнорируется26.

Важно отметить, что с предложением о создании рабочей группы с целью разработать альтернативные правовые решения, необходимые для обеспечения правовой определенности освоения космических ресурсов, выступила Греция и Бельгия на 58-й сессии Юридического подкомитета Комитета по космосу ООН в 2019 г. Бельгия представила предварительный список вопросов, в котором указывается необходимость определения терминов и применение общих принципов освоения космоса; институциональных рамок для управления ресурсами и т. д.27 Отдельно по инициативе государств акцентируется внимание на уже существующем Соглашении о Луне. Принципы, сформулированные в п. 7 ст. 11 соглашения, по мнению делегации, являются основополагающими, независимо от мнений по поводу ратификации данного Соглашения. Судя по анализу проекта доклада 58-й сессии ЮПК, подкомитет запланировал неофициальные консультации с целью широкого обмена мнениями и обсуждения вопросов по созданию рабочей группы, предложенной Бельгией и Грецией. Таким образом, создание отдельной группы по вопросам освоения космических ресурсов в обозримом будущем представляется вполне возможным. Необходимо обсуждать подобного рода вопросы именно на уровне ЮПК, чтобы учесть мнение всех сторон.

Наряду с подходами, предложенными Гаагской рабочей группой, необходимо отметить предложения Консультативного совета космического поколения (Space Generation Advisory Council — далее SGAC). Эта неправительственная организация также считает необходимым создать международную нормативную базу, регулирующую добычу ресурсов в космосе. В концентрированном виде предложения сводятся к следующему: введение платы за аренду участка на астероиде, ограничение по времени аренды и создание космической «таможни», в компетенцию которой будет входить инвентаризация материалов, возвращаемых на Землю28. Чтобы получить доступ к «шахте ресурсов», стороны будут обязаны подписать договор об аренде с посреднической организацией. SGAC отмечает необходимость уделить особое внимание странам, не имеющим космической техники, и что следует принимать меры, которые принесут им пользу, такие как помощь в финансировании их космических программ или совместное использование ресурсов, получаемых из космоса. Положения, предложенные Советом, нуждаются в более подробном определении и доработке. К примеру, в статье не указывается, каким образом будет вестись совместное использование ресурсов с отстающими странами.

Таким образом, анализ исследований, посвященных разработке проблемы правового регулирования добычи космических ресурсов, позволяет сделать следующие частные выводы.

• •    Во-первых, как было отмечено раннее, космическое пространство находится под объединенной юрисдикцией всех государств. Следовательно, такие вопросы, как правомерность добычи космических ресурсов и права собственности в отношении этих ресурсов, должны решаться на межгосударственном уровне «на основе равенства и в соответствии с международным правом»²⁹. В свою очередь, принятые законодательные акты США, Люксембурга и ОАЭ, в определенной степени интерпретируют их собственное понимание правил освоения космического пространства, что связанно с отсутствием единообразного толкования ст. I

и II Договора по космосу. Вопрос о том, насколько подобные односторонние инициативы отдельных государств являются правомерными, необходимо преобразовать в отдельный пункт и включить в официальную повестку дня на ежегодной сессии Комитета ООН по мирному использованию космоса и его Юридического подкомитета.

ЭССЕ

• •    Во-вторых, несмотря на то, что большинство экспертов считают национальные акты США, Люксембурга и ОАЭ нарушающими действующее законодательство, сам факт возникновения подобных юридических прецедентов³⁰ говорит о необходимости модернизации существующих норм международного космического права. Правовой режим космического пространства несет на себе конкретно-исторический отпечаток того времени, так как во время его разработки добыча ресурсов в космосе казалась отдаленной перспективой. Двусмысленное толкование статей Договора по космосу, отсутствие полного и четкого регулирования космической деятельности частных компаний говорит о недостаточно устойчивой правовой системе, неспособной противостоять вызовам XXI в., таким как потенциальная добыча космических ресурсов, коммерциализация космического пространства и возрастающая роль частного сектора в освоении космоса. Первым шагом в процессе модернизации правового режима является конкретизация в космическом праве понятий, таких как: небесное тело, космические ресурсы, общее достояние человечества и использование космического пространства. Далее необходимо разработать единообразную концепцию толкования ст. I и II Договора по космосу, при этом учитывать положения ст. 11 Соглашения о Луне, которые могут быть использованы в понимании принципа «неприсвоения» в обозначенных статьях.

• •    В-третьих, добыча ресурсов невозможна без расположения субъекта на поверхности небесного тела, следовательно, создание «зон безопасности» должно быть ограниченным по времени и территории. Принимая во внимание предложение SGAC о платной аренде участка на небесном теле, государствам стоит обсудить подобную перспективу создания международного фонда, основное финансирование которого будет исходить от средств, полученных от подобного рода аренды. Работа фонда может быть направлена на наблюдение и поддержку экологической обстановки в космическом пространстве либо на оказание содействия государствам, которые только начинают развивать собственный космический сектор.

• •    В-четвертых, чтобы устранить правовую неопределенность добычи ресурсов, необходимо установить определенные критерии в отношении правил извлечения ресурсов: 1) разграничить понятия небесное тело и его ресурсы и ресурсы космического пространства; 2) установить требование извлечения максимально допустимой массы ресурсов из небесного тела от общей массы, тем самым установить запрет на добычу на небесных телах, чья масса ниже минимально установленной; 3) установить правило обработки определенной части ресурсов на месте, чтобы основная доля ресурсов оставалась внутри небесного тела.

Таким образом, добыча и эксплуатация полезных ископаемых в космосе — явление, прогрессирующее и требующее регулирования. Необходимо установить международно-правовой режим добычи ресурсов в космосе до возникновения многочисленных международных конфликтов и споров. Помимо вышеуказанных предложений представляется важным внести на рассмотрение в Генеральную Ассамблею ООН проект резолюции в отношении мер по транспарентности космической деятельности и расширению сотрудничества. Древнеримское изречение “Quod omnes tangit ab omnibus Approbari debet” — «То, что касается всех, должно быть одобрено всеми» — приобретает особое значение в контексте указанной проблематики.