Проблемы правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации

Международные и внешнеэкономические связи являются одним из движущих факторов развития различных сфер общественной жизни. Учитывая федеративный характер российской государственности, нецелесообразно устанавливать монополию на международное сотрудничество. Именно этот путь определён Конституцией РФ определяющим, в ч. 1 ст. 72 к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесён вопрос о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской РФ [1]. Вместе с тем формулировка «координация» указывает на ограниченный характер соответствующих связей. Более того, в ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения РФ, содержится указание на вопросы внешней политики и международных отношений РФ, международных договоров РФ, внешнеэкономических отношений РФ. Однако в данном случае указан такой субъект правоотношений как РФ, а не субъекты РФ. Ещё в 2001 г. Конституционный Суд РФ в одном из своих определений отчасти разъяснил право субъектов РФ реализовывать международные и внешнеэкономические связи. Оно осуществимо при условии, что такие связи не вторгаются в полномочия и прерогативы РФ как суверенного государства, предусмотренные ст. 71 (пункты «к», «л», «м», «н»), и что их координация определяется федеральным законом и принимаемыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов РФ [2].

Таким образом, правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. На общегосударственном уровне действует Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (далее – Закон о координации) [3]. Примечательно, что с 1998 г. в названный Закон изменения вносились лишь однажды – в 2015 г., что нетипично для отечественной системы федерального законодательства. На наш взгляд, такую ситуацию можно связать со следующим. Во-первых, Закон о координации по объёму содержащихся в нём норм является небольшим. Во-вторых, многие нормы Закона имеют декларативный, технический и теоретико-правовой характер, нуждаются в детализации как региональным законодательством, так и федеральными подзаконными актами. Кроме того, подобная ситуация типична для законов, не имеющих частого фактического применения. Однако вряд ли это можно сказать про Закон о координации, особенно в части согласования проектов соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, их государственной регистрации и опубликования.

Ключевым понятием является термин «международные и внешнеэкономические связи». В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о координации это осуществляемые в торгово-экономической, научнотехнической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнёрами [3]. Указанная норма имеет расширительное толкование по сферам, в которых осуществляются связи. В Законе не проведено разграничение международных и внешнеэкономических связей. По смыслу данного выше определения и исходя из содержания Закона – это единый неделимый термин. Можно предположить, что законодатель воспользовался указанной конструкцией, опираясь на конституционную формулировку ст. 72 акта высшей юридической силы. Между тем в научной литературе ведутся дискуссии относительно содержательной стороны категорий «связи», «международные», «внешнеэкономические» [4, с. 69, 5, с. 75]. Отсутствие законодательного разграничения международных и внешнеэкономических связей не идёт на пользу и правоприменительной практике. Примечательно, что сочетание понятий «международные» и «внешнеэкономические» связи в отечественном законодательстве осуществляется только в отношении субъектов РФ.

Однако очевидно, что «международные связи» выступают родовым понятием по отношению к термину «внешнеэкономические связи». Кроме того, в отношении субъектов РФ толкование                  категории

«внешнеэкономические связи» могло бы осуществляться по пути их связей с любыми субъектами, находящимися за пределами границ региона РФ, то есть и внутри государства. В таком случае соотнести понятия «международные связи» и «внешнеэкономические связи» как родовое и видовое было бы невозможно. Однако в определении Закона о координации содержится указание на связь с иностранными партнёрами, что предопределяет соотношение терминов «международные связи» и «внешнеэкономические связи» как родовое и видовое. Следовательно, целесообразно                разделить соответствующие термины и дать им самостоятельное определение.

К аналогичному выводу можно прийти и при анализе другого Федерального закона – «Об основах государственного        регулирования внешнеторговой деятельности» [6]. Так, в его ст. 8 определено такое полномочие органов государственной власти субъектов РФ, как проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении   внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных              государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства РФ с органами государственной власти иностранных государств. В рассматриваемом случае выделяются только внешнеэкономические связи, а не международные. При этом Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» был принят позже Закона о координации. Таким образом, даже на федеральном уровне проведены различия между международными и внешнеэкономическими связями, а федеральное законодательство нуждается в предметном согласовании.

Для более полного понимания сущности правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ необходимо обратиться к региональному законодательству. В качестве примеров рассмотрим законодательство Хабаровского края и Республики Саха (Якутия). В Хабаровском крае действует закон «О договорах Хабаровского края о международных и внешнеэкономических связях и межрегиональных договорах» (далее – закон Хабаровского края) [7]. В Республике Саха (Якутия) принят закон «О международных и внешнеэкономических связях Республики Саха (Якутия)» (далее – закон Республики Саха (Якутия)) [8]. Закон Республики Саха (Якутия) существенно объёмнее закона Хабаровского края и даже закона о координации. Сразу отметим, что закон Хабаровского края по предмету правового регулирования охватывает больший круг общественных отношений в сравнении с законом о координации. Это связано с тем, что помимо международных и внешнеэкономических связей в нём предусмотрены и межрегиональные связи, предполагающие заключение соглашений с субъектами РФ, с органами государственной власти субъектов РФ. В целом понятийный аппарат закона Хабаровского края согласуется с терминологией, подразумеваемой в законе о координации. При этом, на наш взгляд, существенным минусом закона о координации представляется отсутствие отдельной статьи,     способной     упорядочить категориальный аппарат, используемый в нём.

Более сложная ситуация обстоит с законом Республики Саха (Якутия). Данный нормативный акт, в отличие от закона Хабаровского края, направлен на регулирование          исключительно международных и внешнеэкономических связей Республики. При этом введено понятие иностранного партнёра, под которым понимается субъект иностранного федеративного государства, административно-территориальное образование иностранного государства, орган государственной власти иностранного               государства, международная организация, с которыми Республика может в соответствии с федеральным        законодательством устанавливать международные и внешнеэкономические связи [8, ст. 1]. В законе о координации отсутствует определение иностранного партнёра. Однако исходя из взаимосвязанных положений его п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 2 иностранными партнёрами следует считать только субъектов иностранных федеративных              государств, административно-территориальные образования иностранных государств, органы государственной власти иностранных государств. Спорным является вопрос о международных организациях, так как по смыслу закона о координации предполагается только участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. В этой связи законодатель Хабаровского края при определении договоров края о международных                  или внешнеэкономических связях указывает на субъектов таких договоров. Перечислены обозначенные нами три субъекта, а когда упоминаются международные           организации, используется конструкция закона о координации и предусматривается указание на отдельное соглашение об участии в деятельности    такой организации в рамках органов, созданных специально для этой цели.

Таким образом, участвовать в деятельности          международных организаций через специально создаваемые органы (причём не совсем понятно, какие:     органы этой международной организации или органы субъектов РФ) допустимо, но считать саму иностранную организацию иностранным партнёром нельзя. Данный вывод подтверждается и тем обстоятельством, что к иностранным партнёрам не отнесены иностранные юридические и физические лица, а также государства.

Таким образом, на наш взгляд, включение в число иностранных партнёров по закону Республики Саха (Якутия) международных организаций не согласуется с нормами закона о координации, хотя такая позиция в научной литературе разделяется не всеми авторами [4, с. 28].

Законом о координации с учётом необходимости обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному предусмотрены и определены процедуры заблаговременного уведомления соответствующих федеральных органов исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей [3, ст. 3]. То есть факт предполагаемых переговоров является основанием для уведомления. Таким образом, государство стремится поддерживать единый внешнеполитический курс. Однако в законе о координации не определены ни органы, которые следует уведомлять, ни срок, в который следует уложиться при уведомлении. Закон Хабаровского края дублирует формулировку Федерального закона, и ответа на поставленные вопросы не даёт. Закон Республики Саха (Якутия) в ч. 2 ст. 6 определяет, что уполномоченный орган Республики в течение 14 дней со дня принятия решения о вступлении в переговоры с иностранным партнёром и о заключении соглашения уведомляет об этом соответствующие исполнительные органы государственной власти РФ [8]. Однако в таком случае ни о какой заблаговременности речи идти не может.

По смыслу закона Республики Саха (Якутия) решение уже принято, а уведомление происходит постфактум. Такой подход не согласуется с Законом о координации. Имеет место быть противоречие регионального закона федеральному.

В 2000 г. утверждено Постановление Правительства РФ «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств» [9]. Из содержания данного документа следует, что согласие Правительства РФ можно получить, во-первых, только на взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств, во-вторых, только при наличии положительного заключения Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией. Если исходить из того, что ведение переговоров с иностранными партнёрами является составляющей осуществления международных и внешнеэкономических связей, то с учётом названного Постановления Правительства РФ уполномоченными органами, которые следует заблаговременно уведомлять о переговорах, являются МИД России, Минюст России, а также иные заинтересованные органы. Но данный вопрос законодательно проработан очень плохо. Норма п. 1 ст. 3 закона о координации порождает слишком много неопределённостей, которые в конечном счёте и обусловливают отдельные противоречия регионального и федерального законодательства. Вместе с тем региональный законодатель не вправе установить в своих нормативных актах правила взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, которые обязывали бы к чему-либо последних и тем самым позволили бы восполнить рассматриваемую неопределённость закона о координации.

Изложенное обусловливает целесообразность правки п. 1 ст. 3 закона о координации и изложении его в следующей редакции: «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации заблаговременно уведомляют федеральные органы исполнительной власти, определённые Правительством Российской Федерации, о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей». Правительству РФ следует в таком случае установить перечень уполномоченных органов, в том числе указать иные дополнительные органы, например в зависимости от сферы переговоров: в области культуры, образования, науки и т.д. Соответствующим образом к процессу уведомления можно подключить Министерство культуры, Министерство образования и т.д.

Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей должны пройти ряд других административных процедур с участием федеральных органов исполнительной власти. В первую очередь проект соглашения до его подписания подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Формулировка закона о координации «проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей направляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации в уполномоченный Президентом РФ федеральный орган исполнительной власти, который рассматривает его совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти» [3, п. 1 ст. 4] не вносит ясности в вопрос об уполномоченных органах. С одной стороны, в соответствии с Указом Президента РФ уполномоченным органом является Министерство экономического развития РФ [10]. Однако в Положении о Министерстве экономического развития РФ не предусмотрены полномочия по координации или согласованию налаживания международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ [11]. Минэкономразвития РФ, в принципе, может быть уполномочено только на согласование внешнеэкономических связей, но никак не международных. С другой стороны, в Указе Президента РФ «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» определено, что Министерство иностранных дел РФ даёт официальные разъяснения по вопросам международных связей субъектов РФ [12].

То есть международные связи - это компетенция МИД России. Следовательно, МИД России однозначно относится к соответствующим заинтересованным органам. Это подтверждается и соответствующей практикой налаживания международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. Например, представительство МИД России в г. Хабаровске ведёт учёт соглашений о международных и внешнеэкономических связях

Хабаровского края [15]. Однако именуются они все международными, так как в обозначенном выше Указе

Президента РФ только международные связи отнесены к компетенции МИДа. Примечательно, что внешнеэкономические связи охватываются международными. Об этом можно судить хотя бы из названий одних из последних соглашений, заключённых Хабаровским краем с иностранными партнёрами:

• -    Соглашение между правительством Хабаровского края Российской Федерации и Министерством внешних экономических дел Корейской НародноДемократической Республики о торговоэкономическом и гуманитарном сотрудничестве от 24 декабря 2015 г.;

• -    Соглашение между правительством Хабаровского края (РФ) и Народным Правительством провинции Цзилинь (КНР) о торгово-экономическом, научнотехническом и гуманитарном сотрудничестве от 7 июня 2016 года.

В законах Республики Саха (Якутия) и Хабаровского края отсутствуют специальные нормы о согласовании соглашений с уполномоченными органами, воспроизведены исключительно общие положения закона о координации.

Вместе с тем о более весомом значении МИД России в сравнении с Минэкономразвития в процессе согласования проектов соглашений о международных и внешнеэкономических связях свидетельствует, например, постановление губернатора Хабаровского края «О координации деятельности по развитию международных и внешнеэкономических связей Хабаровского края» [13]. Утверждённый этим постановлением порядок координации деятельности по развитию международных и внешнеэкономических связей включает разд. 10, в котором заключены нормы о сущности сотрудничества Министерства международного и межрегионального сотрудничества края с МИД России, включая направление в МИД России различной информации о сотрудничестве с иностранными партнёрами, сроках предоставления такой информации и некоторые другие стороны взаимодействия без установления обязательств для федерального органа исполнительной власти, что противоречило бы законодательству. Наконец, третьим обязательным федеральным органом исполнительной власти, участвующим в координации деятельности международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, является Министерство юстиции РФ. В соответствии с законом о координации [3, ст. 5] и Постановлением

Правительства РФ [14] на него возложена функция по государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. Данная функция необходима в целях обеспечения единства правового пространства РФ, так как в рамках регистрации проверяется соответствие соглашений не только действующему законодательству РФ, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Среди документов, представляемых на регистрацию, обозначены официальные заключения Минэкономразвития РФ, МИДа России, Минюста России и других федеральных органов исполнительной власти на проект соглашения. Указанные официальные заключения необходимы только в случае, когда на заключение соглашения не требуется согласия Правительства РФ. Когда оно требуется, было упомянуто выше. Соответственно без государственной регистрации соглашение не может вступить в силу. Все соглашения, заключённые до 2000 г., не подлежат регистрации.

Примечательно, что регистрируются только соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Например, учтены МИД России, но не зарегистрированы Совместное заявление правительств Хабаровского края (РФ) и префектуры Хёго (Япония) от 20.08.2014 г., Совместное заявление Хабаровского края (РФ) и префектуры Тоттори (Япония) от 17.11.2010 г., Меморандум о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и освоения острова Большой Уссурийский между правительством Хабаровского края Российской Федерации и Народным Правительством провинции Хэйлунцзян (КНР) от 11 сентября 2009 г. и некоторые другие [15]. Указанные документы носят декларативный характер, поэтому не нуждаются в регистрации.

Подводя итог, отметим следующее. Во-первых, в закон о координации необходимо внести определённые теоретико-правовые коррективы. Так, следует отграничить термины «международные связи» и «внешнеторговые связи». На основании использования первых уполномоченным органом является МИД России, на основании использования вторых – Минэкономразвития России. Кроме того, названным терминам следует дать определение, то есть ввести в закон категориальный аппарат отдельной статьёй. Во-вторых, следует разграничить компетенцию федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ путём конкретизации отдельных положений закона о координации и принятия необходимых определяющих подзаконных актов. В-третьих, требуют приведения в соответствие закону о координации некоторые положения закона Республики Саха (Якутия), несоответствие которых в том числе обусловлено непроработанностью и несогласованностью норм определяющего Федерального закона.