Проблемы применения института государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в отношении объектов культурного наследия

PROBLEMS OF APPLICATION OF THE INSTITUTE OF STATE (MUNICIPAL)-PRIVATE PARTNERSHIP WITH RESPECT TO THE CULTURAL HERITAGE OBJECTS

T.V. Gudz

Perm National Research Polytechnic University

• 29,    Komsomolsky av., Perm, Russia, 614990

D.B. Korotkov

Perm State University

• 15,    Bukireva st., Perm, Russia, 614990

N.V. Samolovskikh

Department of Urban Planning and Architecture Administration of Perm

• 15,    Sibirskay st., Perm, Russia, 614000

За последние полвека значительно возрос общественный интерес к объектам культурного наследия, что способствовало их рассмотрению не только как исторической ценности самой по себе, но и в качестве некоторого креативного актива, стимулирующего развитие экономического и социального потенциала территорий нашей страны.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается порядка 148 тыс. объектов культурного наследия, при этом за последние три года прослеживается тенденция к уменьшению их количества. Многие объекты культурного наследия не используются и (или) находятся в неудовлетворительном состоянии, что с каждым годом приводит их к еще большему разрушению и невозможности использования в будущем. Согласно федеральным данным с 2012 по 2015 г.1 увеличилось количество объектов культурного наследия, отвечающих признакам аварийности и неудовлетворительного состояния. Так, на 2012 г. показатель составлял 4% для объектов, находящихся в аварийном состоянии, и 18% для объектов – в неудовлетворительном состоянии. По состоянию на 2015 г. – 6 и 21% соответственно. Вполне закономерно прослеживается также тенденция в уменьшении количества объектов культурного наследия, находящихся в хорошем и удовлетворительном состоянии: 76 и 71% соответственно на 2012 и 2015 гг.

Одним из распространенных направлений по преобразованию и сохранению объектов культурного наследия является кластерный подход, позволяющий сохранить идентичность территории, наделив ее при этом новым функциональным содержанием. Так, в качестве примера можно выделить реновации промышленных территорий.

Важно отметить, что объекты культурного наследия имеют ряд особенностей в своем правовом статусе. К их числу следует отнести: выполнение пользователем охранного обязательства; специальные требования, предъявляемые законом к проектной документации и к выполнению непосредственных работ на данном объекте, и т.п. Кроме того, у объектов культурного наследия есть охранные зоны и ограничения по способам целевого использования. Получается, что использовать данный объект альтернативными способами нельзя, соответственно, без инвестиционных вложений объект стремительно разрушается.

Указанные обстоятельства повышают инвестиционные затраты пользователей в подобные объекты, что влияет на время окупаемости инвестиционного проекта в целом. В данном контексте становится понятным, почему так важна для частного партнера (арендатор, концессионер, собственник и т.п.) поддержка со стороны публичного партнера (льготы по арендной плате, различные компенсации, налоговые послабления и пр.).

Российский опыт реновации объектов культурного наследия показывает, что данные объекты находятся, как правило, в частной собственности, и уже сам собственник инвестирует средства в приспособление объекта под современное использование. Бывает, что финансирование осуществляется за счет средств бюджета соответствующего уровня, если объект находится в собственности публично-правового образования, а дальнейшее управление и содержание имущества закрепляются за государственным (муниципальным) учреждением.

Таким образом, в настоящее время для реализации подобных инвестиционных проектов требуется значительное финансирование, которое не может быть обеспечено исключительно за счет бюджетных средств. В связи с этим необходимо рассматривать иные возможные источники и варианты поддержания объектов культурного наследия в надлежащем состоянии.

В условиях, требующих достаточно существенных вложений и ограниченности ресурса у потенциально заинтересованных лиц разумным вариантом нам видится государственно- (муниципально) частное партнерство (далее – ГЧП и МЧП), которое подразумевает законодательно предусмотренные варианты публично-частного взаимодействия в различных сферах экономики, и в том числе в сфере использования объектов культурного наследия.

Общие нормы и регулирование ГЧП и МЧП установлены Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С точки зрения указанного закона ГЧП и МЧП являются неким соглашением публичного и частного партнера, имеющим своей целью на определенной срок объединить ресурсы обоих партнеров, распределить их риски и таким образом привлечь в экономику частного инвестора, сделав более доступными и качественными товары, работы, услуги, лежащие в поле ответственности публичного партнера.

В юридической науке справедливо отмечают, что существующая в России модель правового регулирования институтов ГЧП и МЧП находится в определенном отрыве от аналогичного зарубежного правоприменительного опыта, что не позволяет в полной мере раскрыть социально-экономический потенциал данных институтов1. Особенно актуально это замечание применительно к использованию объектов культурного наследия, где, помимо их экономического потенциала, главную роль играет их социально-культурный феномен.

Эффективность использования государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в отношении объектов культурного наследия зависит от существующей нормативной правовой базы соответствующего уровня, определяющей экономическую и юридическую составляющую такого взаимодействия. Как правильно при этом указывают в науке, на нормативном уровне особенно тщательно должны быть проработаны вопросы распределения рисков, предполагающие в том числе защиту частного партнера от неблагоприятного изменения законодательства1, а само правовое регулирование институтов ГЧП и МЧП требует учета принципов делового партнерства сторон, а также иных частноправовых принципов2.

В настоящей статье авторы проанализируют основные моменты, связанные с арендой и концессией как двух существующих форм ГЧП и МЧП, и обозначат ряд причин, по которым данные направления в сфере сохранения объектов культурного наследия не являются в полной мере востребованными.

Что касается аренды объектов культурного наследия, то ее особенности предусмотрены ст. 14 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон о культурном наследии). Указанная норма закрепляет право арендатора объекта культурного наследия на льготную арендную плату при условии, что за свой счет им проведены работы по сохранению объекта культурного наследия.

Решение вопроса об установлении льготной арендной платы в отношении объектов культурного наследия зависит от статуса его собственника: Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. С учетом этого льготные ставки утверждаются соответствующим уполномоченным органом публичной власти.

По сути своей данное положение должно способствовать сохранению арендатором объекта культурного наследия. Однако при внимательном изучении нормативной правовой базы мы видим, что подобная возможность реализована только на федеральном уровне, а также в ряде субъектов и муниципальных образований. Так, на территории Московской области действует постановление Правительства Московской области от 13 мая 2013 г. № 297/17 «Об утверждении Порядка установления льготной арендной платы и ее размеров в отношении объектов культурного наследия, находящихся в собственности Московской области». В городе Санкт-Петербурге принят Закон от 13 марта 2013 г. № 107-21 «О порядке установления льготной арендной платы в отношении объектов культурного наследия, собственником которых является Санкт-Петербург, и внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О методике определения арендной платы за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург» и в Закон Санкт-Петербурга «О порядке предоставления льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда, арендодателем которых является Санкт-Петербург»»; в Пермском крае это реализовано в постановлении Правительства Пермского края от 13 февраля 2014 г. № 74-п «Об утверждении Порядка установления льготной арендной платы и определения ее размера в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в собственности Пермского края».

Часть 2 ст. 14 Закона о культурном наследии предоставляет возможность зачесть в качестве арендной платы затраты или часть затрат на сохранение объекта культурного наследия. Например, лицо, которое является арендатором объекта культурного наследия из числа федеральной собственности, может претендовать на сниженную арендную ставку. Величина снижения определяется размером соответствующих затрат арендатора. При этом порядок предоставления и размер данной компенсации устанавливаются договором аренды.

Однако стоит отметить, что приведенная выше формулировка не допускает применения данного механизма к объектам культурного наследия регионального или местного значения.

Проведенный нами анализ норм в части аренды объектов культурного наследия показал низкий уровень проработанности региональной и местной правовой базы. Нормативные правовые документы, способствующие вовлечению объектов культурного наследия в экономику, принятие которых предусмотрено на федеральном уровне, в настоящее время не утверждены. Между тем льготная арендная ставка для объектов культурного наследия существенно снижает расходную часть частного партнера и уменьшает срок окупаемости проекта. С точки зрения публичного партнера льготная арендная плата – инструмент для пополнения бюджета соответствующего уровня как за счет прямых поступлений, уменьшения расходной части бюджета на содержание объекта, так и за счет косвенных поступлений благодаря развитию культурного туризма, повышения городской активности.

Таким образом, установление льготной ставки арендной платы является лишь превентивной мерой по сохранению объектов культурного наследия, но не является мерой, позволяющей развивать данные объекты.

Что касается концессионных соглашений в отношении объектов культурного наследия, то отношения, возникающие в связи с подго- товкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях).

Объектами концессионного соглашения (помимо объектов культурного наследия) являются объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения.

Условия концессионного соглашения определены на федеральном уровне. Возможность установления разумных концессионных платежей предоставлена публичному партнеру. При этом в концессионном соглашении отдельно указывается условие в отношении размера арендной платы за земельный участок.

Ставки арендной платы применительно к земельным участкам, собственность на которые не разграничена, устанавливается нормативным актом субъекта РФ. Так, на территории Пермского края Законом от 7 апреля 2010 г. № 604-ПК «О порядках определения размера арендной платы за земельные участки…» установлена арендная плата за земельный участок в размере 4% от кадастровой стоимости земельного участка.

Такой размер арендной платы делает малоэффективным механизм концессионного соглашения в отношении объекта культурного наследия. Анализ правовых актов других субъектов РФ также подтверждает, что соответствующая арендная ставка в Пермском крае завышена1.

Также присутствует некоторая неточность в формулировках, а именно в названии работ, проводимых концессионером на объекте культурного наследия. Так, в Законе о концессионных соглашениях речь идет о реконструкции. В силу заключенного концессионного соглашения концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Однако в Законе о культурном наследии и в Градостроительном кодексе РФ речь идет о работах по сохранению объекта культурного наследия. Так, в случае если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выдается разрешение на строительство (ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, ст. 40–45 Закона о культурном наследии).

Дополнительно можно отметить еще один нюанс , связанный с концессионным соглашением. Согласно ч. 5 ст. 3 Закона о концессионных соглашениях изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения не допускает -ся. Однако возникает закономерный вопрос: что считать целевым использованием для объекта культурного наследия? С одной стороны, если целевым использованием считать сам статус объекта, то в данном случае целевое использование не изменится. Однако если считать целевым использованием само назначение объекта, например, какое-либо здание промышленного назначения, то выходит, что его приспособление к современному использованию в качестве, например, культурного кластера приведет к изменению его целевого назначения, а следовательно, подобный объект не может выступать в качестве объекта концессионного соглашения. Таким образом, концессионное соглашение потенциально представляет собой эффективный инструмент не только для сохранения, но и для придания нового значения объектам культурного наследия, их вовлечения в городскую среду. Однако есть ряд терминологических неточностей, которые могут привести к негативному опыту применения данного механизма.

По итогам настоящей статьи мы приходим к следующим выводам.

• 1.    Объекты культурного наследия при должном к ним внимании и отношении могли бы повысить как минимум привлекательность территории города в целом, а как максимум – благоприятно повлиять на экономику города.

• 2.    Причинами неэффективного использования институтов ГЧП и МЧП в отношении объектов культурного наследия является ограниченный выбор инструментов для компенсации расходов частного партнера на сохранение данных объектов. Кроме того, имеет место

• 3.    Для изменения складывающейся ситуации в лучшую сторону нам видится необходимым обеспечить согласование норм федерального законодательства с целью уточнения проведения возможных работ на объектах культурного наследия. Кроме того, требуется проведение аналитических обзоров, позволяющих систематизировать и раскрыть правоприменительную практику, с целью ведения последующей разъяснительной и методической работы с регионами в части сохранения и вовлечения объектов культурного наследия в региональную экономику при имеющихся законодательно закрепленных вариантах поддержки со стороны публичного партнера.

недостаточно проработанная нормативная правовая база как на федеральном, региональном, так и на местном уровне.