Проблемы работы с обращениями граждан, полученными в форме электронного документа

В 2010 и 2013 г. в Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, существенным образом изменившие ряд важных положений Закона. Изменения 2010 г. были вызваны принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «О порядке предоставления государственных и муниципальных услуг», а изменения 2013 г. были вызваны решением Конституционного Суда Российской Федерации. Эти изменения носят принципиальный характер, меняя некоторые сложившиеся представления о том, какие документы относятся к категории документов «Обращения граждан», что, в свою очередь, меняет некоторые сложившиеся приемы работы с этой категорией документов.

Итак, рассмотрим те изменения, которые были внесены в Закон. Начнем с тех, которые были внесены в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ « Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[4].

В связи с принятием данного Закона изменения коснулись тех статей, в которых речь идет об обращениях граждан, сделанных в электронной форме: это ст. 4 и 7.

В статье 4 изменения внесены в определение понятия «обращение гражданина», которое теперь может быть не только в письменной или устной форме, но и в форме электронного документа:

«обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления»[3].

Конечно, обращение в форме электронного документа остается по форме воспроизведения письменным обращением, но главное здесь - форма представления документа и способ передачи (по информационнокоммуникационным каналам).

Пункт 3 статьи 7, которая и устанавливает право гражданина обращаться в орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу в электронной форме, в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» также изложен в новой редакции. Сравним первоначальную и ныне действующую редакции данного пункта Закона:

При этом положение Закона не содержит никаких указаний относительно придания юридической значимости обращению в электронной форме. Напомним в связи с этим положения Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», п. 4 ст. 11 которого говорит[1]:

«В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами».

Таким образом, обмен электронными сообщениями, которые не подписаны электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, нельзя рассматривать как обмен документами. Вместе с тем Закон обязывает орган власти или должностное лицо, рассмотревшее обращение в электронной форме, дать на него ответ и направить ответ в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении (ст. 10, п. 4 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»)[2].

Из этого можно сделать только один вывод: Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает органы власти, органы местного самоуправления, должностных лиц (а в соответствии со ст. 2 Закон распространяется и на государственные и муниципальные учреждения, и на иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций) работать с обращениями граждан, не имеющими юридической значимости, ведь гражданин, направляя обращение в электронной форме, не имеет возможности подписать его электронной подписью.

Понимая это, органы власти при рассмотрении электронных обращений вынуждены прибегать к различным приемам, позволяющим выйти из этой весьма непростой ситуации: они либо сообщают гражданину по электронной почте (если гражданин не указал почтовый адрес, по которому должен быть дан ответ) о том, что обращение рассмотрено, подготовлен ответ на обращение и гражданин может получить его лично, представив документ, удостоверяющий личность, или направляют гражданину электронный образ ответа на обращение, т. е. фактически его копию. Получается, что в первом случае орган власти вынужден вступать с гражданином в дополнительную переписку, не предусмотренную Законом, что создает дополнительную нагрузку на работников органов власти. Во втором случае орган власти на юридически не значимый документ дает юридически не значимый ответ. Если же гражданин в своем электронном обращении указал свой почтовый адрес, по которому орган власти направляет ответ на обращение, то и в этом случае мы имеем более чем странную ситуацию, когда на не значимый в юридическом отношении документ (поскольку отсутствует возможность идентификации лица, направившего обращение в электронной форме) орган власти направляет юридически значимый ответ (официальный документ)[2].

Не случайно в ряде регионов органы власти, работая с электронными обращениями граждан, пытаются осуществлять проверку лица (идентификацию лица), направившего обращение в электронной форме, через обращение к базам данных региональных управлений ФМС, МВД и др., с которыми заключаются соответствующие соглашения.