Проблемы разработки административных регламентов для услуг, переводимых в электронный вид

Под электронным правительством понимается система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управлен-

КУЗНЕЦОВ Андрей Евгеньевич, аспирант отдела региональных исследований и программ Научно-исследовательского института гуманитарных наук при Правительстве Республики Мордовия.

ческих процессов в масштабах страны и служащая для существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки1.

Основные работы по формированию электронного правительства начались с принятия государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)»2. Целью программы стало повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий за счет решения таких задач, как обеспечение предоставления гражданам и организациям услуг с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий, развитие технической и технологической основы становления информационного общества, предупреждение угроз, возникающих в информационном обществе3.

Для обеспечения информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций в электронной форме создана система межведомственного электронного взаимодействия4. Она предназначена для обеспечения исполнения и оказания государственных услуг в электронной форме, обеспечения информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций.

В современной российской практике регламентация исполнения государственных функций и оказания государственных услуг связана с административной реформой. В ней создание административных регламентов занимает основное место. Административный регламент — это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и подробную характеристику результата в виде стандарта исполнения. При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утверж- денный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства, и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг5. Основой электронной услуги является электронный административный регламент. Он опирается на подробное описание происходящего процесса. Процесс предоставления государством услуг и исполнение государственных функций в электронном виде обусловливают актуальность проблемы разработки грамотных электронных административных регламентов.

В настоящее время переводу услуг в электронный вид на региональном уровне значительно препятствует незавершенность работ, проводимых в рамках мероприятий административной реформы, прежде всего низкое качество административных регламентов. Работа по переводу услуг в электронный вид и изменению регламентов ведется давно, но на многие вопросы пока не получены официальные ответы.

При описании электронного взаимодействия или процесса разработчики регламентирующих документов сталкиваются с рядом проблем.

Первая проблема связана с правильным выделением единицы описания деятельности или уровня описания процесса. В случае верхнеуровневого описания бизнес-процесса оказания услуги на уровне всего органа власти схему процесса можно сделать весьма компактной: получил заявление и документы — выдал результирующий документ или отказ. Однако такое описание не даст последовательности взаимодействия и четкой ответственности — за все действия будет отвечать только руководитель. При выборе единицей описания структурного подразделения государственного органа получится более детальное описание процесса, но конкретных исполнителей видно не будет: не руководитель подразделения делает работу, а конкретные ответственные специалисты, а их в административном регламенте не видно. В случае описания процесса на уровне конкретных исполнителей он получается весьма длинным, но при этом не вполне отражающим действительность, так как, кроме специалистов, в любом процессе участвуют еще и руководители, контролирующие процесс оказания услуги. В итоге остается вариант описания процесса на уровне конкретных исполнителей и их руководителей. В этом случае процесс получается совсем «длинным», но максимально подробным и действительно регламентирующим всю ответственность каждого участника процесса.

Вторая проблема заключается в том, что бизнес-аналити-ки сталкиваются с проблемой детальности описания работы каждого исполнителя в процессе. При сильном укрупнении работу специалиста, принимающего документы, можно описать очень коротко: «Принимает документы». При этом за кадром останется масса существенных деталей: какие документы принимает специалист, должен ли он их проверить и каким образом, нужны ли копии и кто их должен сделать, что надо сделать в случае отсутствия нескольких документов или обнаружении в документе несоответствия и т. д. При игнорировании этих деталей получается широкое поле для свободной трактовки обязанностей, что приводит к низкому качеству оказания услуг или выполнения функций.

Третья проблема связана с непоследовательным и запутанным описанием процесса, если в нем появляются разветвления. Например, при проверке документов (выявлена ошибка или требуется межведомственный запрос) появляется необходимость правильно указать на продолжение процесса в каждом случае. В случае если после разветвления выполнение процесса заканчивается хотя бы по одному направлению, то проблемы не возникает. Если процесс продолжается по каждому разветвлению, то становится непонятно, как описывать процесс по каждой ветке: в какой очередности, с какой нумерацией (рисунок).

Из рисунка видно, в какой последовательности надо отражать в тексте регламента каждый фрагмент процесса после разветвления: первым делом нужно описать принятие решения об отказе и выдаче уведомления об отказе или, наоборот, подготовку и согласование проекта разрешения и его выдачи. Если дополнительно учитывать, что «Согласование проекта разрешения» — это не один блок в схеме, а несколько (по числу согласующих), и каждый может не согласовать, создавая таким образом еще несколько разветвлений, то описание процесса станет нелогичным по последовательности и весьма запутанным.

Рисунок. Пример схемы процесса низкого качества

Самый легкий способ борьбы с путаницей при описании процесса в случае разветвления — просто не показывать их, а ставить «заглушки»: либо заканчивать описание процесса сразу после разветвления, либо вообще не показывать разветвления. Из-за такого подхода процесс становится незавершенным (непонятно, что делать дальше) или слишком обобщенным (непонятно, что делать вообще). Более того, процесс оказания услуги становится враждебным по отношению к получателю. Например, ошибка в документе — в услуге отказано, процесс закончен, без объяснений и возможности продолжения.

Более эффективный способ — задавать четкие и однозначные требования к схеме описания процесса. Такие требования специалисты по бизнес-процессам называют «нотации моделирования», и их на текущий момент разработано уже несколько десятков6. Причем минимум четыре из них являются достаточно распространенными и давно используются при разработке регламентирующих документов.

Помимо указанных проблем, в административных регламентах существуют и проблемы, связанные с отсутствием полного комплекта документов, описывающих деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. В итоге административный регламент оказывается единственным документом, описывающим процесс предоставления услуг. Для услуг с блоками межведомственного взаимодействия существует технологическая карта межведомственного взаимодействия, но она лишь уточняет административный регламент.

Для решения описанных проблем, на наш взгляд, необходимо при разработке регламента для конкретной услуги сформулировать ряд правил:

— уровень описания процесса должен равняться исполнителю. Иными словами, единицей описания является часть работы, выполняемая конкретным служащим. Причем в тексте он может быть указан в виде конкретной должности, группы должностей или роли;

— эта единица должна иметь уникальное наименование, четко отличаемое от других терминов, обозначающих другие уровни процесса. Причем вовсе не важно, как именно она будет называться (чаще всего используется термин «процедура»). Это требование нужно для того, чтобы было можно задавать внятные требования к выделению уровня описания процесса и четкие требования к регламентации каждого элемента данного уровня при написании регламента;

— при описании действий исполнителя в процессе (т. е. единицы описания) надо указать, что он получает на входе и от кого, его действия (что делает), что должно быть результатом правильного выполнения его работы (когда процесс оказания услуги линейный), какие разветвления (исключения) могут быть при отклонениях;

— процесс должен быть обязательно визуализирован в виде простой и понятной схемы (модели процесса), на которой надо обязательно показать исполнителя, его работу, результат и возможные разветвления. Причем только один результат является правильным, а остальные показываются как исключения;

• — поясняющий текст должен четко соответствовать схеме;

— система нумерации разделов, подразделов и пунктов текста регламентирующего документа должна быть четко зафиксированной и иерархичной.

Перечисленные правила, на наш взгляд, являются основными при подготовке качественного документа, регламентирующего процесс взаимодействия, который позволяет гарантированно решить четыре главные проблемы разработки, описанные ранее.

Кроме них, есть еще ряд правил, менее значимых, но не менее критичных для качества регламентов, например структура и нумерация разделов с текстом, описывающим единицы работы, и т. п.

Думаем, если не выполнять эти правила, то решить проблемы не удастся. Регламент процесса оказания услуги получится запутанным, хаотичным и будет включать большое количество непонятных мест в основных и проблемных точках процесса.