Проблемы разработки и реализации целевых программ в современных условиях

Проблемы разработки и реализации целевых программ приобретают особую значимость на современном этапе развития государственного управления в Российской Федерации. В условиях, когда необходимо максимально эффективно и экономно расходовать ограниченные бюджетные средства, наиболее оптимальным способом выполнения заявленных целей может служить механизм целевых программ. В связи с этим становиться актуальным решение проблем реализации целевых программ и совершенствование методологии применения программноцелевого метода.

Целевые программы представляют собой форму решения значимых проблем социально-экономического развития России. Они включают систему мероприятий, имеющую четко определенные по времени и содержанию конечные результаты. Такие программы намечают конкретный комплекс мероприятий, необходимый для достижения установленных целей [2].

Несмотря на то, что целевые программы выступают эффективным механизмом решения приоритетных, стратегических задач, зачастую они осуществляются с низкой результативностью и нуждаются в совершенствовании. Проблемы присутствуют как при разработки проекта и утверждении целевых программ, так и при их реализации, а непосредственно предложений по совершенствованию применения программно-целевого метода в государственном управлении РФ не хватает.

В России ключевым документом, регулирующим процесс разработки федеральных целевых программ, является порядок, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. В субъектах и на местном уровне принимаются соответствующие порядки на основании утвержденного Правительством РФ. Исследование действующих в РФ целевых программ показало ряд недостатков действующего порядка разработки и утверждения целевых программ [1].

Одной из значимых проблем является формулировка целей программ, которые далеко не всегда конкретны и ясны для определения тех целей, ради достижения которых программа подготовлена, пропорций распределения общего объема выделенных средств. В итоге, ответственность государственных чиновников за достижение установленной в программе цели размывается и соответственно не устраняется проблема, необходимость решения которой обозначено органами власти. Поэтому при разработке проекта программ было бы уместно организовывать Межведомственную Комиссию для более детальной проработки программ до их принятия и оформления.

Кроме того, необходимо внедрить наиболее конкретные критерии отбора проблем для их решения программными методами. Это позволит разрабатывать целевые программы в соответствии с долгосрочной стратегией федерального правительства, а финансирование осуществлять по итогам реализации программы и возможностям федерального бюджета. Часто целевые программы представляют собой плохо структурированный набор мероприятий, не объединенных между собой общей целью. В результате, органам, ответственным за их реализацию, не всегда удается обеспечить обоснованный отбор проектов из числа предоставленных к исполнению. Некоторые программы не содержат конкретных мероприятий, сроков их исполнения и оценку возможных результатов. В ряде случаев отсутствуют показатели оценки эффективности реализации программ, определенные в количественном выражении, а также индикативные показатели, обязательные для контроля реализации по намеченным этапам и годам. Отсутствие этих показателей обесценивает программу как целостный системный документ, ориентированный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации мероприятий, а также оценку из результативности и последующий контроль. Таким образом, некачественно разработанная программа не может обеспечить полное достижение поставленных целей и проявления положительных результатов [3].

В последнее время наблюдается тенденция к рассеиванию ответственности по разработке и управлению программой между ее многочисленными заказчиками и исполнителями, и в основном ответственность за достижение целей, на которые ориентирована программа, никто не несет. Поскольку каждый государственный заказчик несет ответственность исключительно лишь за осуществление закрепленных за ним мероприятий. Следовательно, ни одно ведомство не располагает объективными возможностями для эффективного мониторинга ее реализации в целом, а значит не в силах оперативно отреагировать на изменения, затрудняющие достижение поставленных в программе целей. В таком случае смешиваются функции заказчика и исполнителя программы. Для разрешения этих проблем следует закрепить в порядке процедуру разработки проекта целевой программы за уполномоченной на это организацией, отбираемой по конкурсу или на договорной основе. Это разделит функции разработки целевой программы и контроля государственного заказчика за процессом, и в итоге повысит ответственность и вероятность выполнения поставленных целей. Затраты, понесенные разработчиком программы, должны финансироваться Минэкономразвития РФ. Это позволит гарантировать получение программ сопоставимого качества и в установленные сроки.

Следует утвердить в обязательном порядке организацию Координационного совета, который сосредоточил бы в себе полномочия по управлению финансовыми ресурсами, привлечению внебюджетных источников финансирования, созданию сводной отчетности о процессе реализации целевой программы. При наличии совета государственный заказчик будет осуществлять анализ выполнения программы, соответствия полученных результатов поставленным целям, давать указания об устранении обнаруженных отклонений, что позволит улучшить контроль за ходом реализации программы [4].

Расходы бюджета на реализацию ряда целевых программ не согласованы с возможностями бюджета на протяжении срока реализации программ. В современных условиях ясно прослеживается тенденция к увеличению числа целевых программ. В результате перегруженный бюджет оказывается не в состоянии в полном размере обеспечить все программы даже с учетом дополнительного финансирования из внебюджетных источников. Итогом является сокращение финансирования, что не позволяет достичь запланированных результатов. Безосновательное расширение списка целевых программ путем лоббирования конкретных программ допустимо избежать путем введения лимита финансирования определённой отрасли, когда составление программы не приведет за собой необходимости финансирования того или иного направления сверх установленных пределов.

Рациональным представляется поделить целевые программы на две группы по принципу причисления их к сфере ведения Российской Федерации и сфере совместного ведения РФ и субъектов. Это позволит привести целевые программы их в соответствие с полномочиями и обязанностями федеральных органов власти. Разная роль программ обусловливает и несколько отличные механизмы их применения. По программам, находящимся в только пределах ведения Федерации, программные мероприятия должны быть увязаны с полномочиями федеральных органов власти. Реализация таких программ должна проводиться за счет средств федерального бюджета, а привлечение средств субъектов РФ допустимо исключительно на добровольной основе. Заинтересованность в решение региональных аспектов федеральных задач должна осуществляться на базе заключения соглашения о совместном финансировании целевой программы, в котором будет указана ответственность сторон за неисполнение обязательств. Программ, реализуемых по предметам совместного ведения, будет большинство. К ним будут отнесены, в первую очередь, социальные и экологические программы. Программы должны включать мероприятия, относящиеся к полномочиям федеральных органов власти, однако данные полномочия определяются на основе разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Составляющие программ, соответствующие полномочиям региональных и местных органов власти, необходимо по возможности выделить из перечня федеральных целевых программ и сформировать аналогичные региональные программы. Однако государственные заказчики в процессе разработки программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий существенные объемы средств бюджетов субъектов РФ и из внебюджетных источников. При этом финансированию из федерального бюджета отводится второстепенная роль. Надо отметить, при финансировании программ наблюдается систематическое нарушение обязательств по софинансированию федеральных целевых программ из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. К примеру, недофинансирование по внебюджетным источникам в среднем составляет около половины от их величины, в то время как на их долю при планировании финансирования программ отводится в среднем более половины общего объема средств.

Система контроля за целевыми программами нуждается в совершенствовании. Государственный финансовый контроль целевых программ, в основном сводится к контролю за целевым использованием бюджетных средств и своевременности финансирования мероприятий программы в соответствии с ее реализацией. В современных условиях предварительному контролю должно уделяться особое внимание. Необходим определенный сдвиг от последующего в сторону предварительного контроля, который позволил бы отделить до утверждения и исполнения неэффективные программы, а также исключить из программ неконтролируемые и необеспеченные ресурсами мероприятия.

Далеко не всегда на должном уровне проводиться мониторинг и оценка эффективности целевых программ государственными заказчиками. Нужно обратить внимание на тот факт, что в законодательстве отсутствует санкция за недостоверность собранной государственными заказчиками информации о финансировании федеральных целевых программ из бюджета субъектов РФ и внебюджетных источников. Подобная ответственность предусмотрена только за неэффективное расходование средств федерального бюджета, что, несомненно, можно считаться пробелом в российском законодательстве. Мониторинг является неотделимым элементом механизма реализации целевой программы. С его помощью обеспечивается сопоставление фактической реализации программы с плановой, после чего формируются меры по ее корректировке. Принимая во внимание международную практику, мониторинг целевых программ рационально разбить на: мониторинг результативности программы (оценка степени достижения цели или целей) и мониторинг эффективности программы (оценка затрат на ее реализацию).

Региональные программы, как правило, создаются наподобие планов, как совокупность директивных адресных заданий финансируемых из плановых источников. Их инвестиционные запросы не соответствуют возможностям государственного бюджета. Функционирует значительное число многоцелевых не взаимосвязанных друг с другом собой программ, в которых не обозначены источники финансирования, что снижает их значимость. Все это приводит к тому, что неисполнение программ становиться типичной практикой. Одной из причин слабости исполнения федеральных программ, является недостаточный интерес к региональной проблематике. Программный продукт обязан учитывать специфику и приоритеты формирования региональной экономики, разработанные на сопоставлении преимуществ того или иного региона, специфике его исторического и культурного развития.

Учет особенностей потенциала региона – одно из обязательных условий целесообразности и выполнимости программы. От того насколько верно в программе обозначены перспективные направления развития, позволяет ли реализация программного продукта активизировать естественные региональные преимущества и устранить недостатки напрямую зависит эффективность программы. В современных условиях государственные целевые программы спускаются «сверху», а регионы, в надежде на средства из федерального бюджета, притягивают свои проблемы к уже обозначенным на федеральном уровне. Регионы являются субъектами и в то же время объектами целевого программирования. Совместно с федеральными целевыми программами, определяющими развитие регионов, активно программные документы разрабатываются на уровне субъектов Федерации. Но и в первом и во втором случае, те возможности, которые заложены в программно-целевом планировании, реализуются не в полном объеме.

Разработка и реализация целевых программ занимает одно из важнейших мест в решении задач государственной политики. В настоящее время основное внимание необходимо заострить не столь на разработке новых, сколько на реализации уже разработанных программ. В связи с этим, важно преодолеть выявленные недостатки и использовать накопленный положительный опыт для решения проблем реализации целевых программ. Целевые программы могут стать эффективным средством управления, только в случае, если их разработка и реализация будет носить научно-обоснованный характер.