Проблемы развития института концессионных соглашений в Забайкальском крае на примере сферы теплоснабжения

Имущество сферы теплоснабжения Забайкальского края, как правило, имеет возраст, превысивший срок полезного использования. Объекты теплоснабжения создавались на уровне муниципалитетов и закреплялись в реестре собственности муниципальных образований по принципу их местоположения. Локализация управления теплоснабжением позволяет более быстро реагировать на возникающие проблемы и поддерживать рабочее состояние системы, однако в этой ситуации не учитывались такие факторы как платежеспособность и трудоспособность населения, а также сбалансированность расходов и доходов бюджета муниципального образования.

Для поддержания рабочего состояния сферы теплоснабжения предпринимались различные пути решений.

• 1.    Передача объектов теплоснабжения в краевую собственность – этот подход использовался, в основном, для объектов социальной сферы (больницы, образовательные учреждения, учреждения культуры), которые переходили в собственность края по причине того, что они становились большой нагрузкой на бюджет муниципалитета.

• 2.    Создание муниципальных и государственных унитарных предприятий, целью которых являлось текущее содержание объектов теплоснабжения. Проблемой таких предприятий являлось их жизнеобеспечение, финансирование которого осуществлялось из средств бюджета муниципального образования. В конечном итоге существование таких предприятий стало невозможным, в силу низкого уровня самообеспечения.

• 3.    Передача объектов теплоснабжения в аренду коммерческим организациям. Решить проблему содержания котельных возможно путем привлечения частного капитала, однако объекты теплоснабжения требовали больших затрат, чем предполагалось, а коммерческие организации, зачастую, эксплуатировали эти объекты, без проведения текущих ремонтов. Капитальный ремонт в таком случае осуществляется за счет средств собственника такого имущества¹, однако в силу дотационного характера бюджета, доходы от аренды имущества не распределялись на капитальный ремонт таких объектов. Реальная стоимость цены имущества, входящего в состав казны соответствующего уровня, с учетом износа не рассчитывалась, так как амортизация его стоимости не производится².

• 4.    Направление субсидий из средств бюджета Забайкальского края бюджетам муниципалитетов для проведения ремонтов объектов теплоснабжения сопровождалось отсутствием специалистов, имеющих

специальные познания для проведения оценки ремонтной кампании и приемки результатов таких ремонтов.

Последний указанный подход, наиболее распространен в настоящее время в сфере имущества теплоснабжения Забайкальского края. Однако его проявление в чистом виде отсутствует. Муниципалитетом переданы объекты теплоснабжения в аренду коммерческим организациям. Арендатор, эксплуатируя имущество должен обеспечивать его текущее содержание, такие затраты являются экономически обоснованными и составляют тариф на предоставление услуг в сфере теплоснабжения. Рассматривая же в целом состояние сферы теплоснабжения, необходимо отметить, что текущего ремонта зачастую недостаточно, а по причине его частого проведения цена тарифа повышается. Условия договора аренды могут включать выполнение капитального ремонта арендатором вверенного ему имущества, однако такие затраты не могут быть экономически обоснованными3, что приводит к повышению расходов арендатора на содержание имущества, переданного по договору аренды и, как следствие, становится причиной его (арендатора) кредиторской задолженности, а в последующем – банкротства.

С целью недопущения возникновения таких ситуаций, принимается следующий подход – из средств регионального бюджета выделяются субсидии бюджетам муниципальных образований, которые на условиях софинансирования идут на содержание коммунальной инфраструктуры соответствующего муниципального образования4.

В первую очередь муниципальные образования получают субсидии для поддержания рабочего состояния объектов теплоснабжения, которые требуют особого внимания, в связи с их техническим состоянием. Однако даже такие трансферты из средств краевого бюджета не позволяют обеспечивать должное обслуживание таких объектов.

На этой стадии возникают следующие проблемы:

• -    арендаторы, в чью зону ответственности входит содержание объектов теплоснабжения, не могут включить в экономически обоснованную часть тарифа расходы на капитальный ремонт таких объектов, а текущий ремонт выполняется на столько часто, на сколько позволяет тариф, в связи с чем возникают перебои в снабжении теплом населения;

• -    муниципальные образования, в чьей собственности находятся указанные объекты, получают столько денежных средств на их содержание, сколько позволяет расходная часть бюджета Забайкальского края в соответствии с мероприятиями государственной программы, и проводят ремонт только особо критичных объектов, что позволяет продержаться от начала до конца отопительного периода;

• -    Правительство Забайкальского края, распределяя имеющиеся финансовые ресурсы между муниципальными образованиями, вынуждено изыскивать дополнительные средства для поддержания системы теплоснабжения населения Забайкальского края, пренебрегая расходами в остальных сферах ответственности.

Необходимо отметить, что подготовка к отопительному периоду требует не просто элементарных знаний о системе теплоснабжения и поддержания ее рабочего состояния, такая работа требует специфических знаний в области химии, физики и прочих сфер. Этим обосновывается передача таких объектов коммерческим организациям. Однако, в силу вступивших в силу законов и подзаконных нормативных актов, становится невозможным передача объектов по договору аренды, срок которых с момента ввода в эксплуатацию до их передачи превышает 5 (пять) лет5.

Развитие института концессии в сфере теплоснабжения Забайкальского края берет свое начало с 2015 года в рамках утвержденного графика передачи в концессию объектов жилищно-коммунального хозяйства государственных и муниципальных предприятий, осуществляющих неэффективное управление6. Законодательной основой для таких отношений стал Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее по тексту – Федеральный закон № 115-ФЗ)7. К этому моменту объекты теплоснабжения оказываются не подготовлены для качественной передачи их инвестору по концессионным соглашениям, а право аренды остается за арендаторами, в силу сложившейся необходимости.

В соответствии с Федеральным № 115-ФЗ концессионное соглашение заключается между двумя сторонами:

• -    концедент, в лице которого выступает уполномоченный орган (в зависимости от собственника имущества – федеральный уровень, уровень субъекта или муниципального образования РФ);

• -    концессионер, в лице которого выступает физическое или юридическое лицо, образованное в России или за ее пределами, в любой форме.

Деятельность, предусмотренная концессионным соглашением, может быть выражена в двух видах:

• -    реконструкция существующего имущества;

• -    создание нового объекта, определенного условиями концессионного соглашения.

Исполнение условий концессионного соглашения осуществляется за счет средств концессионера с необходимым условием об осуществлении концессионером деятельности с использованием объекта концессионного соглашения. Необходимо отметить, что назначение объекта, должно оставаться неизменным и сохраняться на протяжении всего срока действия концессионного соглашения. Для этого концедент передает на срок, предусмотренный соглашением, права владения и пользования объектом для осуществления деятельности, в соответствии с его назначением. Указанные права регистрируются в органе, уполномоченном для осуществления таких действий в соответствии с действующим законодательством РФ.

Как инструмент, регулирующий правовые основы отношений концедента и концессионера, концессионное соглашение, при прочих равных условиях, помогает в решении возникающих вопросов.

Однако в этой сфере существуют недоработки в каждом из возможных процессов, возникающих при исполнении Федерального закона № 115-ФЗ. Рассмотрим некоторые из таких процессов, проявляющихся в сфере теплоснабжения Забайкальского края.

• 1.    Перезаключение на новый срок концессионных соглашений осложняется длительностью процедуры, а также отсутствием специалистов в сфере концессионных отношений, что приводит к поступлениям жалоб на действия (бездействие) собственников имущества.

• 2.    Затянувшийся переход от арендных отношений к концессионным соглашениям. Причиной может стать отсутствие схем теплоснабжения. В соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ в решении концедента о заключении концессионного соглашения устанавливается задание для концессионера, которое формируется на основании утвержденных схем теплоснабжения⁸. Согласно положениям Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее по тексту – Федеральный закон № 190-ФЗ) утверждение схем теплоснабжения должно быть осуществлено до 31.12.2011 г.⁹ Установленный законодателем срок для утверждения схем теплоснабжения был рассчитан как достаточный. Однако в настоящее время около 30% населенных пунктов Забайкальского края обладают схемами теплоснабжения, из которых только 10% имеют актуализированные данные.

• 3.    Заключение концессионных соглашений на объекты, ранее не переданные инвесторам. Возникает в силу необходимости поддержки рабочего состояния объектов теплоснабжения. Сопровождается проблемой в сроках передачи таких объектов. Передача объекта по концессионному соглашению требует от 2 до 6 месяцев (в зависимости от способа выбора инвестора – инициатива или конкурс), что в свою очередь имеет негативные стороны как для концедента, так и для концессионера. Такой срок может

перетекать из одного финансового года в другой, а также из одного отопительного периода в другой. Это влечет за собой дополнительные затраты для обеих сторон. Кроме того, на период проведения процедуры передачи объекта требуется его обслуживание. Решается данная проблема двумя способами:

• -    передача в оперативное или хозяйственное ведение учреждению (унитарному предприятию) соответствующего бюджета, что влечет дополнительные незапланированные расходы для собственника имущества;

• -    передача объекта по договору аренды – самый популярный способ передачи имущества, который влечет за собой нарушение действующего законодательства.

Передача объектов теплоснабжения по договору аренды невозможна в силу действия Федерального закона № 115-ФЗ, который предусматривает особый порядок в этой сфере, данная точка зрения основывается на мнении Федеральной антимонопольной службы10. Дотационный характер бюджета муниципальных образований не позволяет передать имущество на праве оперативного или хозяйственного ведения подведомственному учреждению (унитарному предприятию) и заставляет заключать договоры аренды на период подготовки к заключению концессионных соглашений. Федеральным законом от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может сопровождается конкурсом или аукционом, в зависимости от его вида, длительность которых составляет не менее 30 дней. Однако процедуру торгов проводить неправомерно. В связи с этим, владелец имущества принимает решение о заключении договора аренды без проведения торгов11, с целью не допустить срыва очередного отопительного сезона. Процесс заключения концессионного соглашения в данном случае затягивается отсутствием специальных познаний в области Федерального закона № 115-ФЗ, нехваткой документов и поиском добросовестного инвестора. По этой причине сроки договоров аренды продлеваются, а должного обеспечения текущего ремонта и модернизации системы теплоснабжения не происходит.

По сути, концессия, как инструмент управления имуществом сферы теплоснабжения, при прочих равных условиях позволяет снабжать теплом населенные пункты при минимальном проценте возникновения непредвиденных ситуаций. Однако идеальных ситуаций не бывает и необходимо выделить проблемы, которые в настоящее время отрицательно влияют на развитие института концессионных соглашений в сфере теплоснабжения Забайкальского края.

• 1.    Наличие в инфраструктуре теплоснабжения бесхозных объектов и, соответственно, отсутствие правоустанавливающих документов, технической документации. Неимение соответствующих документов осложняет процесс разграничения прав собственности между хозяйствующими субъектами, что отражается не только на сроках передачи объектов по концессии, но и на дальнейшей эксплуатации.

• 2.    Отсутствие схем теплоснабжения. Схемы – это основной документ, представляющий собой инвентаризацию имущества теплоснабжения определенного населенного пункта.

• 3.    Дефицит специалистов, имеющих специальные познания в сфере концессионных соглашений. В большинстве случаев проблемы при передаче имущества по концессионному соглашению возникают на протяжении всего срока от инициативы до заключения концессионного соглашения. Отсутствие практических случаев в решении специфических проблем не позволяет провести заключение концессионных соглашений без возникновения спорных вопросов, что влияет на сроки и качество заключаемых соглашений.

• 4.    Невозможность заключения государственных контрактов на капитальный ремонт имущества, переданного по концессионному соглашению, напрямую с концессионером, минуя процедуру торгов. В соответствии с действующим законодательством ремонт имущества, составляющего казну, может производить любое юридическое лицо, отвечающее единым требованиям. Однако при заключении контракта невозможно оценить добросовестность подрядчика (недостаток контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок). Работы производятся не качественно, а концессионер, обслуживающий такое имущество, вынужден устранять недостатки за свой счет.

Необходимо отметить, что решить указанные проблемы невозможно при отсутствии экономически обоснованных расчетов. Такую работу муниципальным образованиям сложно осуществить самостоятельно. А перечисленные проблемы не являются исчерпывающими.

Данную работу возможно осуществить посредством совместной работы инвесторов, собственников имущества и органа, осуществляющего регулятивную функцию в сфере тарифообразования.

Примером такого взаимодействия является участие Забайкальского края при заключении концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем в качестве третьей стороны12.

В свою очередь, организации, осуществляющие использование государственного (муниципального) имущества, могут выполнить разработку схем теплоснабжения, находящихся в их ведении. По причине заинтересованности пользователей имущества в передачи его по концессионным соглашениям, зачастую специалисты коммерческих организаций обладают большим опытом в сфере применения Федерального закона № 115-ФЗ в сравнении со специалистами государственного и муниципального уровня. В связи с этим возможно проведение курсов повышения квалификации для специалистов, представляющих интересы собственников имущества.

Таким образом, совместное усилие концедентов и концессионеров позволит решить существующие проблемы в сфере теплоснабжения Забайкальского края.