Проблемы реализации программно-целевого метода управления на региональном уровне

Suggested Citation

Terentyeva Natalia Yurievna, Problems of realization of the program-target method of management at the regional level. Regional economy and management: electronic sientific journal. 2007 год, №4 (12). Art.

Government administration , Государственное управление

В настоящее время в сфере государственного управления наблюдается постепенный переход от административных к экономическим методам управления с учетом влияний рыночных факторов. Региональное управление направлено на решение конкретных социально-экономических проблем, поэтому программно-целевой подход на уровне региона имеет важное значение при планировании и прогнозировании регионального развития.

Анализируя отечественный опыт программно-целевого метода управления, следует отметить ряд проблем теоретического, методологического, нормативного и реализационного характера.

В теоретическом плане требуется доработка сформированной в советское время методологии в соответствии с требованиями рынка, с ориентацией на реальную выполнимость поставленных задач, социально-экономическую и бюджетную эффективность разрабатываемых мероприятий.

Недостаточно проработаны методологические и методические основы проблемного районирования. Региональные проблемы отличаются долгосрочностью решения, комплексностью, уникальностью; их границы часто не совпадают с существующим административно-территориальным делением страны, что требует обоснования территориальных рамок решения этих проблем для повышения эффективности использования программных методов.

При выборе цели программы не всегда четко конкретизированы народнохозяйственные приоритеты развития и система показателей и заданий программы. “Директивный” характер выбора проблем вместо научного анализа, понимание программно-целевого метода лишь как метода планирования без формирования системы управления программой привели в условиях планово-административной системы к низкой результативности использования ПЦМ. Большинство программ составляются по принципу “как должно быть”, а не по принципу “что можно сделать при данном финансово-кредитном обеспечении”.

При реализации целевого подхода зачастую наблюдается расхождение желаемого и действительного, когда потребности региона не обеспечиваются ресурсами, а формирование программ по решению отдельных проблем осуществляется разными организациями без их централизации и координации, что ведет к дублированию и рассеиванию средств. Поэтому необходим охват этих проблем комплексной региональной программой или укрупнение мелких программ с целью повышения их прозрачности, экономии бюджетных средств на управление, повышения ответственности исполнителей и контроля.

Комплексная программа должна предусматривать поэтапное соединение отдельных взаимосвязанных элементов производства в единое целое и разработку показателей и мероприятий комплексной системы. Системность программ предполагает чёткое определение функций для каждого из используемых методов в решении задач на разных уровнях управлениях и этапах разработки программ. При переходе от высших уровней планирования к низшим (от стратегического к тактическому управлению) методы должны быть точнее, так как здесь уменьшается степень неопределенности, повышается достоверность информации и возможен учет всех сторон явлений.

В методах отбора и оценки предметов программных разработок для региона недопустимо применение упрощенного усредненного подхода, так как кризисная ситуация для одной территории может не являться таковой для другой. Игнорирование этого ведет к слепому копированию программ регионов и неэффективному использованию ресурсов.

Большое число программ и их избыточные задания создают трудности при установлении критериев отбора и оценки проблем, ситуаций и объектов. Оценочные показатели требуют четкой формулировки для выявления значимости и приоритетности проблем, они наименее формализованы, их параметры определяются экспертно-аналитическим путем, и решения принимаются на основе опыта и возможностей, что требует дальнейшей методической работы по совершенствованию этих показателей.

Отсутствие альтернативных вариантов (хотя бы не менее двух) по составу мероприятий программы в зависимости от объема реальных финансовых ресурсов в региональном бюджете (при пессимистическом, оптимистическом и реальном наполнении бюджета) и принятие за оптимальный единственного варианта, предложенного администрацией территории, ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств.

В области нормативно-правового обеспечения программно-целевого управления необходимо отметить направленность федерального законодательство на приоритетное решение федеральных задач и фактическое игнорирование региональных проблем, решаемых с помощью государства. Например, отмена закона РФ № 2859-1 от 28.05.92 г. “О поставках продукции и товаров для государственных нужд” и замена его в 1995 г. законом № 60-ФЗ [1], не включающим региональные проблемы, решаемые с помощью государства, значительно сузило область применения и ограничило практическую «полезность» данного закона.

В нормативных документах не предусмотрены процедуры согласования интересов страны и отдельных субъектов РФ в процессе государственного прогнозирования и программирования; не учтены специфические особенности решения крупных региональных проблем; не проработаны вопросы синхронизации экономического развития регионов, углубления процессов экономической интеграции, сближения уровней развития регионов в пределах экономического района или группы субъектов Российской Федерации.

В обосновывающих документах отсутствует указание на возможные территориальные масштабы решения проблемы: в пределах всей страны, группы крупных экономических районов, экономического района или субъекта РФ; четко не определен правовой статус государственных заказчиков целевой программы, в результате работой по методическому руководству и координации деятельности по разработке и реализации региональных программ, занимаются министерства, а не администрации субъектов РФ. При постановке региональной проблемы не проработан вопрос об инициаторах: как правило, ими являются органы государственной власти, что не стимулирует инициативу заинтересованных лиц и исполнителей программы и в результате отражается на её выполнении. При разработке возникает проблема увязки региональных программ с федеральными, решить которую можно включением в структуру региональной программы подразделов, учитывающих приоритет региональных интересов в рамках направлений социально-экономического развития страны в целом.

В Иркутской области методическая и техническая сторона создания и реализации региональных программ чаще не вызывает нареканий. Реализация программ сопровождается ежегодным мониторингом, оценкой хода выполнения мероприятий и регулярной отчетностью. Но в содержательной части программ перечень мероприятий носит административный оттенок в связи с преимущественным финансированием через программы различных мероприятий ведомственных служб, а конкретным социальным группам, проблемы которых решает программа, средства в денежной и натуральной форме выделяются в очень ограниченных объемах.

В процессе реализации программ основные проблемы упираются в финансирование [3, 31]. При выжидании выделения финансирования затягиваются сроки начала выполнения программы и снижению эффективности ПЦП в целом. Хроническое недофинансирование федеральных программ в 90-е годы заставило Правительство РФ пересмотреть идеологию формирования федеральных программ путем сокращения их числа и приведения ограниченных финансовых ресурсов РФ в соответствие с потребностью финансирования ФЦП [2, 31]. На региональном же уровне участие государства в виде скромной финансовой “поддержки” привело еще к более острому недофинансированию региональных программ и к малообоснованному завышению объема средств для реализации региональной программы при разработке бюджетных заявок. Неполное финансирование программ в Иркутской области приводит к «размазыванию» средств по программе, отчего страдают все ее пункты и затягивается выполнение мероприятий. Изыскание дополнительных источников требует изменения в методике в плане ресурсной обеспеченности не по принципу желательности, а по принципу обязательности привлечения ресурсов заинтересованных лиц, их стимулирования, координации и согласованности по срокам поступления финансовых ресурсов.

На стадии реализации программ большое значение отводится системе мониторинга и оценке выполнения программных мероприятий, что требует унификации показателей мониторинга региональных и муниципальных программ для упрощения, сопоставимости и доступности его использования на различных уровнях. Сложность заключается в формализации экономического эффекта по социальным программам, для чего следует активно использовать социологические исследования и методы экспертных оценок, широко применяемые за рубежом в соответствии с рекомендациями Всемирного Банка.

В направлениях совершенствования ПЦП Правительством РФ обозначена сфера ответственности заказчиков и координаторов программ на федеральном уровне, но не определена ответственность остальных участников программ на других уровнях, что требует нормативной и методической доработки региональной базы ПЦМ.

Таким образом, существует целый комплекс проблем реализации программно-целевого подхода на уровне региона, требующий тщательной разработки и внедрения системы мер на всех направлениях целевого управления.