Проблемы реализации земельного законодательства при передаче субъектам Российской Федерации полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (на примере города Барнаула Алтайского края)

Т.А. Калашникова председатель правового комитета администрации города Барнаула

С 1 июля 2006 года в Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» была введена новая редакция пункта 10 статьи 3, согласно которой распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, субъектам Российской Федерации было дано право решить, какой орган будет распоряжаться неразграничен-ными землями на территории их административных центров. В течение года этим правом воспользовались практически все субъекты Российской Федерации. Так, на уровень органов исполнительной власти субъектов были переданы полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Хабаровском, Приморском краях, Тверской, Смоленской, Оренбургской, Свердловской, Омской, Тюменской областях и других регионах. При этом объем распорядительных полномочий на разных территориях определяется по-разному, и в регионах нет единого подхода к регулированию этого вопроса.

4 февраля 2007 года был принят Закон Алтайского края № 12-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками в Алтайском крае». Согласно указанному закону с 10 февраля 2007 года полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в границах муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет орган исполнительной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками – Главное управление имущественных отношений Алтайского края (далее – Главное управление).

Постановлением администрации Алтайского края от 8 февраля 2007 года № 48 был утвержден Порядок предоставления земельных участков, находящихся в границах муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена. Утвержденным Порядком регулируются процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов и без предваритель- ного согласования места размещения объектов, предоставления земельных участков в целях развития застроенных территорий, для комплексного освоения в целях жилищного строительства, предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, предоставления земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, а также механизм осуществления прав на земельные участки лицами, не являющимися собственниками земельных участков, при разрушении зданий, строений, сооружений.

Согласно статье 5 названного Закона Алтайского края со дня вступления в силу закона администрация города должна осуществить передачу в орган исполнительной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками документов, поданных для предоставления прав на земельные участки, в отношении которых соответствующие решения не приняты.

К сожалению, временной промежуток, по истечении которого указанный закон вступил в силу, не включил в себя подготовительный период, необходимый для реализации положений закона, и принятие закона в срочном порядке показало неготовность органа исполнительной власти Алтайского края осуществлять с установленного времени полномочия по распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предоставлять земельные участки по заявлениям граждан и юридических лиц, а также по документам, переданным администрацией города.

Необходимо отметить, что Закон Алтайского края предусматривает передачу полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в полном объеме и распространяется как на вновь возникшие отношения по предоставлению земельных участков, так и на правоотношения, возникшие до вступления в силу анализируемого закона.

Таким образом, в настоящее время Главное управление не только принимает решения о предоставлении земельных участков и заключении новых договоров, но и вносит изменения в ранее заключенные администрацией города договоры аренды земельных участков, а также расторгает соответствующие договоры. Такие действия Главного управления противоречат существующему законодательству, поскольку договор аренды земельного участка представляет собой договорные отношения, следовательно, все изменения и дополнения к нему должны оформляться только лицами, являющимися стороной по договору, кроме того, Закон Алтайского края не предусматривает правопреемства.

В марте 2008 года между администрацией города Барнаула и Главным управлением было подписано соглашение о взаимодействии по обеспечению реализации прав граждан и юридических лиц на предоставление земельных участков, которым определены обязательства сторон в ходе реализации положений Закона Алтайского края.

На практике исполнение Главным управлением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, выявило следующие проблемы.

В рамках соглашения Главное управление должно осуществлять администрирование неналоговых доходов от использования земельных участков (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства). Практика реализации полномочий по администрированию неналоговых доходов от использования земельных участков показала неэффективность работы Главного управления в этом направлении.

В соответствии с российским законодательством доходы местного бюджета формируются из доходов от местных налогов и сборов и иных неналоговых доходов. В 2007 году средства, полученные в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков подлежат распределению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам:

• 1 ) за земельные участки, расположенные в границах городских округов:

• •    в бюджеты субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) – 50 процентов;

• •    в бюджеты городских округов – 50 процентов.

С февраля 2007 года по настоящее время Главное управление направило арендаторам по договорам аренды земельных участков всего 260 претензий, связанных с задолженностью по платежам, в то время как администрацией города выявлено более двух тысяч неплательщиков. Это свидетельствует о слабом контроле за своевременностью платежей по договорам аренды, осуществляемым Главным управлением.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с 1 января 2008 года доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, распределяются по следующим нормативам:

• •    в бюджеты субъектов Российской Федерации – 20 процентов;

• •    в бюджеты городских округов – 80 процентов.

Увеличение нормативов поступлений в бюджет городского округа в виде доходов от арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, заведомо обеспечивает незаинтересованность Главного управления в повышении эффективности договорной работы, работы по взысканиям задолженности по договорам аренды земельных участков, а также в проведении претензионно-исковой работы по взысканию задолженности в бюджет.

Согласно соглашению, заключенному между администрацией города Барнаула и Главным управлением, последнее обеспечивает передачу копий решений о предварительно согласованных, предоставленных земельных участках на территории муниципального образования.

В свою очередь, администрация города обеспечивает ведение дежурной электронной карты города посредством автоматизированной системы «Геокад» и пополнение ее информацией о принятых решениях о предоставлении земельных участков. Право пользования системой имеет орган исполнительной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками.

На практике Главное управление предоставляет информацию о принятых решениях не чаще 1 раза в квартал или даже с более длительной периодичностью, копии документов не заверяются надлежащим образом. В результате администрация города не обладает информацией о принятых решениях в полном объеме, что препятствует своевременному пополнению электронной карты города, осуществлению муниципального земельного контроля и администрированию неналоговых доходов от использования земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства.

Кроме того, складывается система двойного учета земельных участков между Главным управлением и администрацией города, что приводит к неэффективному использованию земельных ресурсов на территории города Барнаула.

В настоящее время в рамках Порядка предоставления земельных участков, находящихся в границах муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением администрации Алтайского края, не урегулированы вопросы предоставления земельных участков для размещения временных сооружений. Ранее отвод земельных участков для размещения временных сооружений осуществлялся управлениями архитектуры районных администраций. Этими управлениями проводилась работа по подготовке, заключению и администрированию соответствующих договоров аренды земельных участков.

Главным управлением рассматривался вопрос о делегировании полномочий по предоставлению земельных участков под временными сооружениями районным администрациям. Однако до настоящего времени вопрос не решен, договоры не за- ключаются, земельные участки фактически используются без оплаты аренды.

Также не решена проблема сноса незаконно размещенных зданий, строений, сооружений. Поскольку полномочия по распоряжению земельными участками делегированы Главному управлению, вопрос о сносе незаконно размещенных строений должен решаться соответствующим управлением как органом, осуществляющим полномочия собственника земли. Однако судебная работа по сносу незаконных строений Главным управлением не ведется.

Принятие Закона Алтайского края также было обусловлено необходимостью введения режима «одного окна» с целью сокращения сроков и процедуры оформления документов. Реализация утвержденного краевой администрацией Порядка не привела к сокращению сроков оформления документов на землю, поскольку Главное управление направляет в администрацию города поданные заявки с нарушением установленного срока. Кроме того, к указанным заявкам не прикладываются копии землеустроительных дел, в связи с чем администрация города вынуждена дополнительно истребовать копии землеустроительных дел у Главного управления для проведения работ по утверждению проектов границ земельных участков.

Более того, передача полномочий по распоряжению земельными участками в край привела к появлению дополнительных административных органов в лице Главного управления имущественных отношений и управления земельных отношений, куда вынуждены обращаться граждане и юридические лица по вопросу оформления земельных участков.

Таким образом, режим «одного окна» не реализован.

Кроме того, 30 июня 2006 года был принят Федеральный закон № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», или так называемая «дачная амнистия». В соответствии с указанным законом регламентирована процедура предо- ставления земельных участков в собственность садоводам, огородникам, дачникам и садоводческим и дачным некоммерческим объединениям.

При приеме заявлений садоводов на приобретение в собственность земельного участка, расположенного в садоводстве, Главное управление требует представления утвержденных администрацией города проектов границ на такие земельные участки, ссылаясь на статью 4 указанного Федерального закона и статью 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако, поскольку ни в Федеральном законе № 93-ФЗ, ни в Земельном кодексе Российской Федерации четко не указано, что проект границ должен оформляться, по мнению администрации города, законодатель, принимая специальный закон об особом порядке оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества, намеренно упростил порядок оформления документов, исключив из перечня документов, подаваемых садоводами, проект границ земельного участка. Таким образом, в этом случае подготовка проекта границ земельного участка не требуется, что позволяет существенно сокращать сроки предоставления земельных участков в собственность садоводам. Подобная несогласованность действий вызывает обоснованную критику граждан.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся:

• •    утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки;

• •    утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории;

• •    выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа;

• •    утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа;

• •    ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа;

• •    резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд;

• •    осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Таким образом, все вопросы эффективного использования земельных ресурсов на территории городского округа законодатель относит к полномочиям органов местного самоуправления. Передача полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органу исполнительной власти не позволяет органу местного самоуправления осуществлять регулирование земельных отношений в полном объеме.

Полагаем, что принятие закона, разрешающего изменить порядок распоряжения землями в административных центрах субъектов Российской Федерации, не совсем продуманно, поскольку закон необоснованно ограничивает полномочия органов местного самоуправления городов – административных центров, установленные федеральным законодательством о местном самоуправлении.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»

Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре

20–23 мая 2008 года

ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ ПРИ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ И МЕЖЕВАНИИ ЗЕМЕЛЬ

• •    земельный участок как объект недвижимости: возникновение, прекращение и ограничение прав

• •    правовой режим различных категорий земель

• •    нормативные документы по организации землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель и их применение в практической работе (с учетом положений Федерального закона от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»)

• •    комментарии к Федеральным законам от 30.06.2006 № 93-ФЗ (дачная амнистия), от 17.04.2006 № 53-ФЗ, от 26.06.2007 №118-ФЗ, от 24.07.2007 № 212-ФЗ

• •    методика и практика определения стоимости и составления смет на выполнение землеустроительных работ. О лицензировании геодезической и картографической деятельности

• •    современные технологии проведения землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель. Автоматизированная обработка геодезических измерений и данных

• •    подготовка материалов и данных для кадастрового учета и регистрации прав на земельные участки

• •    правовое регулирование технического учета объектов градостроительной деятельности

• •    техническая инвентаризация объектов градостроительной деятельности

• •    контрольно-надзорная деятельность Росприроднадзора за использованием природных ресурсов

• •    судебно-арбитражная практика рассмотрения земельных споров при приватизации земель и сделках с земельными участками

ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ:

тел./факс: (495) 436-0521, 436-9027, 436-0325;