Проблемы согласования инвестиционной программы регулируемой организации в сфере теплоснабжения органами местного самоуправления

Регулируемые организации, согласно Постановлению Правительства РФ от 05.05.2014 г. № 410 «О порядке согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), в целях развития системы теплоснабжения обязаны разрабатывать инвестиционные программы, включающие мероприятия, целесообразность которых отражена в утвержденных в установленном порядке схемах теплоснабжения. Указанные схемы теплоснабжения представляют собой не столько схематичное (или подробное) изображение существующих источников теплоснабжения с указанием их характеристик, а также существующих тепловых сетей, сколько существующее состояние системы теплоснабжения определенного поселения, с указанием прогнозного спроса на тепловую энергию и перечнем мероприятий, направленных на удовлетворении указанного спроса в среднесрочной перспективе. Таким образом, регулируемая организация способная разрабатывать качественную программу с действительно необходимыми на среднесрочную перспективу мероприятиями лишь при условии наличия утвержденных в установленном порядке схем теплоснабжения, соответствующих всем требованиям Постановления Правительства РФ от 22.02.2012 № 154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения».

Стоит отметить, что зачастую органы местного самоуправления относятся к формированию схем теплоснабжения крайне формально, что приводит к утверждению указанных схем в достаточно скудном виде, что в конечном итоге не позволяет регулируемой организации увидеть перспективу развития системы теплоснабжения, в том числе в плане дальнейшего развития конкретных источников теплоснабжения.

Кроме того, органы местного самоуправления зачастую не осознают, что объём финансирования инвестиционных программ за счет тарифных источников является достаточно сильно ограниченным, при этом в большинстве случаев у регулируемых организаций практически полностью отсутствуют собственные средства, которые также могли бы быть направлены на развитие системы теплоснабжения. Но при этом, органы местного самоуправления зачастую настаивают на строительстве новых котельных (что является крайне дорогостоящим мероприятием), реконструкции участков тепловых сетей, имеющих значительную протяженность, и на проведении ряда других дорогостоящих мероприятий, эффект от реализации которых зачастую ставиться под сомнением регулируемыми организациями.

Несмотря на наличие указанных сложностей, регулируемые организации стараются разрабатывать инвестиционные программы, содержащие конкретные мероприятия, направленные на развитие системы теплоснабжения определенного поселения. При том, что регулируемая организация берет инициативу по развитию системы теплоснабжения в свои руки, она кроме всего прочего пытается убедить и органы местного самоуправления в целесообразности реализации указанных мероприятий, что приводит к значительным затратам времени, которое крайне сильно ограничено Постановлением Правительства РФ от 05.05.2014 № 410.

Стоит отметить, что такое пассивное отношение органов местного самоуправления еще допустимо при условии, что собственником модернизируемого по инвестиционным программам имущества является регулируемая организация, хотя обязанность органов местного самоуправления по организации обеспечения надежного теплоснабжения на территориях поселений прописана в п. 1 статьи 6 Федерального Закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Но совершенно непонятным является тот факт, что органы местного самоуправления абсолютно пассивно относятся к развитию системы теплоснабжения на территории поселений, где собственником источников теплоснабжения или тепловых сетей являются сами органы местного самоуправления.

В настоящее время такой тип правовых отношений между регулируемой организацией и органами местного самоуправления, владеющими источниками теплоснабжения и тепловыми сетями, как концессионное соглашения еще недостаточно развит на территории Российской Федерации, при этом преобладает такой тип правовых отношений, как договор аренды.

Согласно типовому договору аренды имущества регулируемая организация осуществляет проведение требуемого капитального ремонта по согласованию с собственником имущества с последующим перепредъявлением затрат на проведение указанного ремонта собственнику. Такой тип отношений, возникающих при проведении капитального ремонта, вполне логичен и понятен, ведь в конечном итоге имущество должно оставаться у органа местного самоуправления. Зачастую орган местного самоуправления допускает проведение капитального ремонта в пределах суммы годовой арендной платы, что позволяет сократить нагрузку на муниципальный бюджет. Что касается регулируемой организации, то затраты по арендной плате ложатся в устанавливаемый регулятором тариф на тепловую энергию, который в конечном итоге предъявляется потребителем. Указанная схема проведения капитального ремонта в счет арендной платы является «проверенной годами» и соответствует всем нормам действующего законодательства.

Стоит отметить, что при формировании инвестиционной программы регулируемой организации по модернизации имущества, собственником которого является орган местного самоуправления, возникает необходимость двойного согласования указанной программ с органом местного самоуправления. В первом случае такое согласование представляет согласование инвестиционной программы органом местного самоуправления как собственником имущества с последующим разрешением проведения указанных мероприятий на объектах муниципальной собственности. Во втором случае такое согласование представляет собой согласование инвестиционной программы органом местного самоуправления как органом обязанным осуществлять организацию обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территории определенного поселения.

При согласовании инвестиционной программы в первом случае возникает определенный вопрос, ответ на который найти достаточно трудно: кто будет являться собственником имущества, приобретаемого в рамках инвестиционной программы за счет инвестиционной составляющей в тарифе?

С одной стороны, в данной ситуации логично, что имущество, приобретенное за счет инвестиционной составляющей в тарифе (т.е. по факту доход регулируемой организации), должно принадлежать регулируемой организации на праве собственности. При этом, конечно, возможна передача указанного имущества в собственность органа местного самоуправления посредством перепродажи указанного имущества по рыночной стоимости (по аналогии с перепредъявлением затрат на капитальный ремонт). Стоит отметить, что при согласовании инвестиционной программы органом местного самоуправления как собственником имущества, указанный орган зачастую требует передачи приобретенного имущества себе в собственность безвозмездно.

С другой стороны, ситуация при которой имущество, приобретенное за счет инвестиционной составляющей в тарифе остается в собственности регулируемой организации является неправильной. При заключении договора аренды между двумя сторонами (в частности регулируемая организация и орган местного самоуправления) предметом аренды является имущественный комплекс (здание котельной, вся насосная группа, котлоагрегаты и прочее имущество). При этом, в случае, если регулируемая организация оставит себе в собственность приобретенное по инвестиционной программе новое оборудование (взамен имеющегося), то целостность имущественного комплекса будет нарушена и возникнет «скрытая приватизация» муниципального имущества. При окончании срока договора аренды регулируемая организация обязана вернуть весь комплекс имущества, взятый в аренду изначально, хотя при этом часть имущества уже была заменена по инвестиционной программе. Таким образом, регулируемая организация вынуждена осуществить передачу всего имущественного комплекса при окончании договора аренды по акту приема-передачи, при этом перепродав органу местного самоуправления новое оборудование, приобретенное в собственность согласно инвестиционной программе.

В случае указанной перепродажи нового оборудования по рыночной стоимости для сохранения целостности имущественного комплекса орган местного самоуправления должен предусмотреть средства на приобретение указанного имущества в бюджете. Учитывая существующую ситуацию, а также дотационность большинства местных бюджетов, можно отметить, что средств для приобретения указанного имущества у органа местного самоуправления просто не будет. В связи с этим возникает ситуация, когда перепродажа указанного имущества по рыночной стоимости возможна лишь в счет арендной платы, что в значительной мере сократит объем средств, планируемых на капитальный ремонт имущественного комплекса, переданного по договору аренды регулируемой организации.

Таким образом, при согласовании инвестиционных программ органами местного самоуправления существует ряд проблем, основными из которых являются следующие: отсутствие схем теплоснабжения, несоответствие схем теплоснабжения существующим требованиям законодательства, пассивность органов местного самоуправления в вопросах развития системы теплоснабжения поселения, невозможность определения конечного собственника по имуществу, приобретенному в рамках реализации инвестиционных программ регулируемой организации.

Существует множество способов решения сложившихся проблем. В первую очередь необходимо осуществлять разработку схем теплоснабжения силами собственных специалистов (в случае наличия у них достаточных знаний и компетенции) с привлечением специалистов регулируемых организаций. В случае невозможности разработки схем теплоснабжения собственными    силами    необходимо    привлекать    организации, специализирующиеся на разработке указанных схем, при этом необходимо осуществлять жесткий контроль за сроками разработки указанных схем и за конечным результатом. Для повышения увлеченности органов местного самоуправления в развитии системы теплоснабжения необходимо разработать методы стимулирования руководителей указанных органов от решений ряда вопросов органов местного самоуправления, в том числе указанного. В целях решения вопроса собственности имущества, приобретенного в рамках инвестиционной программы, рекомендуется заключать не договор аренды муниципального имущества, а концессионное соглашение, согласно которому инвестор обязуется модернизировать имущественный комплекс с последующей возможностью эксплуатации указанного имущества и получении дохода.