Проблемы составления долгосрочных бюджетных прогнозов на муниципальном уровне

Расширение горизонтов бюджетного прогнозирования и планирования является общемировой тенденцией в сфере управления общественными финансами [11]. Бюджетные прогнозы и планы, составленные в долгосрочной перспективе, рассматриваются в качестве инструментов обеспече- ния преемственности и последовательности бюджетной политики, её предсказуемости и прозрачности для всех субъектов экономики. В условиях повышенного внимания к вопросам стратегического управления долгосрочные бюджетные прогнозы и планы также призваны коор- динировать приоритеты социальноэкономического развития и решение задач в области перераспределения финансовых ресурсов. Бюджетное прогнозирование позволяет не только выявлять тенденции формирования доходов и расходов бюджетов, но и моделировать показатели финансовой устойчивости государства в условиях реализации различных сценариев социально-экономического развития [9]. Эти возможности долгосрочного бюджетного прогнозирования всесторонне раскрыты в теории.

Очевидно, что результаты долгосрочного бюджетного прогнозирования могут использоваться органами государственной власти и местного самоуправления, а также другими субъектами экономики только при условии их надёжности. В ином случае долгосрочный бюджетный прогноз превращается в формальный документ, не имеющий прикладного значения при принятии стратегических и тактических решений.

По сравнению с экономически развитыми зарубежными странами Российская Федерация имеет сравнительно небольшой опыт долгосрочного бюджетного прогнозирования [9]. При этом в соответствии с законодательством подготовка долгосрочных бюджетных прогнозов осуществляется в рамках бюджетного процесса не только на федеральном уровне, но также в субъектах РФ и в инициативном порядке – в муниципальных образованиях. Для ответа на вопрос о том, способствует ли расширение горизонтов бюджетного прогнозирования повышению качества управления общественными финансами, необходимо проанализиро- вать имеющийся опыт подготовки бюджетных прогнозов. На этой основе могут быть определены проблемы и недостатки сложившейся практики прогнозирования и сделаны выводы о целесообразности и направлениях её совершенствования.

Об актуальности выбранного направления исследования свидетельствует интерес, проявляемый к проблемам бюджетного прогнозирования в современной науке. Например, методологические вопросы долгосрочного бюджетного прогнозирования рассмотрены в работах А.И. Арлашкина и А.Н. Дерюгина [1], В.В. Понкратова [9], Г.В. Цветовой [5], Г.Я. Шаховой [11]. Региональный аспект бюджетного прогнозирования и планирования раскрыт в исследованиях Н.М. Дементьевой [3], Н.А. Истоминой [4], О.В. Малиновской [7].

Особенности долгосрочного бюджетного прогнозирования в муниципальных образованиях представляются наименее изученным аспектом названного направления. Среди учёных, уделивших ему внимание, стоит назвать Н.Е. Булетову [2], В.В. Левину [5], К.А. Микляеву [8], Н.С. Сергиенко [10]. Но, как показал обзор научных публикаций, чаще объектом изучения становится система стратегического планирования в муниципальных образованиях в целом, а проблеме долгосрочного бюджетного прогнозирования, как правило, отводится второстепенная роль.

Данные обстоятельства предопределили постановку цели и выбор объекта исследования.

В рамках данной статьи предпринята попытка оценить целесообразность дол- госрочного бюджетного прогнозирования для муниципальных образований. Анализ проводится на основе данных по городским округам, являющихся административными центрами субъектов Дальневосточного федерального округа.

Информационную основу исследования составляют муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс, и иные материалы, размещённые на официальных интернет-сайтах органов местного самоуправления, а также в справочно-правовых системах «Кодекс» и «КонсультантПлюс. Региональное законодательство».

Организационно-правовые основы долгосрочного бюджетного прогнозирования

Правовой основой долгосрочного бюджетного прогнозирования являются нормы Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ.

Бюджетным кодексом РФ определено содержание бюджетного прогноза и установлен минимальный горизонт прогнозирования. Для муниципальных образований он составляет шесть лет. Согласно традиционным теоретическим представлениям, в том числе изложенным в учебной литературе, а также современной общемировой практике, шестилетний период является, скорее, среднесрочным, а не долгосрочным горизонтом. Для сравнения: за рубежом есть опыт составления бюджетных прогнозов на срок, превышающий 50 лет [11]. Вместе с тем в современных условиях подготовка муниципальными образованиями бюджетных прогнозов на период 15, 20 и более лет едва ли может считаться целесообразной.

Это связано не только с отсутствием продолжительного опыта бюджетного прогнозирования, но и с воздействием на местные бюджеты широкого круга внешних факторов, находящихся вне сферы влияния органов местного самоуправления. При этом законодательством не установлены ограничения на расширение горизонта бюджетного прогнозирования. Решение данного вопроса находится в компетенции местной администрации. Исходя из норм Бюджетного кодекса РФ, в бюджетном прогнозе должны содержаться подходы к разработке и реализации бюджетной политики и основные характеристики бюджета на долгосрочный период. Если бюджет утверждается в «программном» формате (а такой вариант является доминирующим), в бюджетный прогноз включаются сведения об объёмах финансового обеспечения программ.

Согласно Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации», под прогнозированием понимаются разработка и обоснование предположений не только о направлениях и ожидаемых результатах социальноэкономического развития публичноправового образования, но и о рисках, возникающих в соответствующей сфере. Бюджетный кодекс РФ не содержит указания на обязательное включение в состав бюджетного прогноза сведений о бюджетных рисках и мерах по противодействию им. Можно предположить, что оценка бюджетных рисков осуществляется в рамках разработки основных направлений бюджетной политики, однако подобного требования в бюджетном законодательстве также нет. В то же время по- становлением Правительства РФ, регламентирующим порядок разработки бюджетного прогноза РФ, предусмотрено включение в его состав информации о рисках и угрозах утраты сбалансированности бюджетов. В методических рекомендациях Министерства финансов РФ, адресованных органам власти субъектам Федерации, также указывается на целесообразность идентификации и оценки бюджетных рисков при составлении долгосрочных бюджетных прогнозов. Ранее проведённое нами исследование показало, что многие субъекты РФ следуют данным рекомендациям, хотя полнота раскрытия информации о бюджетных рисках и в целом степень интеграции элементов риск-менеджмента в управление общественными финансами имеет выраженные межрегиональные различия. Органы местного самоуправления, как и субъекты РФ, самостоятельны в решении вопроса о детализации показателей, содержащихся в бюджетных прогнозах, и включении в этот документ дополнительных сведений, в том числе касающихся бюджетных рисков.

Обзор опыта муниципальных образований Дальневосточного федерального округа по разработке долгосрочных бюджетных прогнозов

Отметим, что на территории всех субъектов Дальневосточного федерального округа есть, по меньшей мере, по одному муниципальному образованию, предусмотревшему подготовку долгосрочного бюджетного прогноза в качестве документа, вносимого на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления вместе с проектом бюджета. В большинстве регионов такими муници- пальными образованиями являются городские округа, в том числе являющиеся административными центрами субъектов РФ. Реже встречается ситуация, при которой административный центр региона не составляет долгосрочный бюджетный прогноз, а отдельные районы предусмотрели подготовку этого документа. Исходя из данных справочно-правовой системы «Кодекс», она сложилась в Амурской и Магаданской областях, Еврейской автономной области. Обзор нормативных правовых актов показал, что городские округа, являющиеся административными центрами субъектов Дальневосточного федерального округа, в большинстве своём сформировали бюджетные прогнозы на шестилетний период. Исключение составил городской округ «Улан-Удэ», где утверждён бюджетный прогноз на срок 2019–2035 годы. В целом по Российской Федерации значительная часть муниципальных образований также отдала предпочтение шестилетнему горизонту прогнозирования, хотя отдельные примеры утверждения прогнозов на более длительный срок есть в разных федеральных округах. К таким городским округам относятся Нижний Новгород, составивший бюджетный прогноз на период 2020 – 2030 гг., Воронеж и Ростов-на-Дону, разработавшие бюджетные прогнозы на период 2019 – 2035 гг., и др.

С точки зрения содержания наиболее подробным представляется бюджетный прогноз городских округов «Улан-Удэ» и «Якутск».

Наряду с основными характеристиками бюджета (общий объём доходов, расходов, дефицита и муниципального дол- га) и показателями финансового обеспечения муниципальных программ, в бюджетном прогнозе Улан-Удэ приводится детализированная структура налоговых доходов бюджета, анализ факторов, влияющих на их формирование в долгосрочном периоде. Особенностью документа также является оценка обеспеченности муниципальных программ налоговыми и неналоговыми доходами бюджета.

Бюджетный прогноз городского округа Якутска включает следующие дополнительные сведения:

– анализ двух сценариев социальноэкономического развития и количественная оценка их влияния на динамику основных характеристик бюджета (основные характеристики бюджета рассчитаны в двух вариантах);

– идентификация основных бюджетных рисков, факторов их возникновения и определение комплекса мер, направленных на снижение рисков.

В бюджетных прогнозах остальных городских округов анализу бюджетных рисков уделяется меньшее внимание. Например, в бюджетном прогнозе Хабаровска, Южно-Сахалинска, Анадыря, Петропавловска-Камчатского сведения о бюджетных рисках не представлены. Вместе с тем текстовая часть прогнозов этих городских округов содержит перечень мер, призванных обеспечить сбалансированность бюджета и финансовую устойчивость публично-правового образования. Очевидно, что их реализация позволяет минимизировать влияние факторов, влекущих возникновение дисбалансов между объёмом обязательств муниципального образования и величиной средств его бюджета. В бюджетном прогнозе Владивостока говорится о мерах, направленных на недопущение рисков неисполнения обязательств, особенно относящихся к категории социально значимых и первоочередных, а также принятия обязательств, не обеспеченных доходами бюджета. Кроме того, из содержания документа следует, что в качестве риска рассматривается несбалансированность бюджета, влекущая необходимость заимствований и приводящая к формированию муниципального долга. В бюджетном прогнозе Улан-Удэ риски также рассматриваются в контексте проблемы муниципального долга. В частности, в документе содержится указание на риски удорожания обслуживания муниципального долга, потребность в привлечении дополнительных заёмных средств для погашения ранее возникших обязательств. В бюджетном прогнозе Читы указано, что к основным задачам его разработки относится выявление и оценка рисков несбалансированности бюджета и определение мер по их снижению. Разделы, содержащие количественную или иную оценку бюджетных рисков, а также комплекс мер по управлению ими, в бюджетном прогнозе городского округа отсутствуют.

Исследуя методологию составления бюджетных прогнозов, можно отметить следующее.

Как было указано выше, все городские округа, кроме Якутска, основывают прогноз основных характеристик бюджета на одном варианте социальноэкономического развития (это базовый либо умеренный вариант, предполагающий положительную динамику основных макроэкономических характеристик при отсутствии качественных изменений в структуре экономики и уровне жизни населения). Два варианта основных характеристик бюджета Якутска отличаются друг от друга незначительным образом, а по отдельным показателям являются абсолютно идентичными (например, объём доходов, в том числе по укрупнённым видам доходов – налоговые доходы, неналоговые доходы, безвозмездные поступления; объём расходов на 2023 и 2024 гг.). Это объясняется тем, что базовый и целевой сценарии предполагают одинаковые темпы роста экономики на 2023–2024 гг. (по 3 % ежегодно). Прогноз на 2025 г. предполагает ускорение темпов экономического роста: 3,5 % в базовом варианте и 4,3 % – в целевом.

Прогнозирование доходов бюджетов основано на предположении о сохранении умеренных темпов роста налоговых доходов (равных темпам роста экономики муниципального образования либо меньших, чем темпы роста основных макроэкономических показателей). Подобный подход можно оценивать как консервативный, он имеет как плюсы, так и минусы. Традиционно к преимуществам такого подхода относят ориентацию на экономное использование бюджетных средств (ограниченность доходов предусматривает необходимость оценки эффективности расходов). Кроме того, формирование налоговых доходов местных бюджетов в значительной мере зависит от решений, принимаемых федеральными и региональными органами власти (изменение налогового законодательства, установление единых нормативов отчислений налоговых доходов). По объективным причи- нам органы местного самоуправления, как правило, не могут предусмотреть изменения, которые, возможно, будут внесены в бюджетное и налоговое законодательство через четыре года и более. Таким образом, умеренное занижение прогноза по доходам – это своего рода попытка или способ предусмотреть возможное сокращение поступлений от отдельных видов доходов из-за изменения законодательства.

Консервативный подход к прогнозированию доходов не ориентирует органы местного самоуправления на реализацию мер по развитию налоговой базы и повышение собираемости налогов, что в определённой степени противоречит целям и задачам бюджетной и налоговой политики.

В части безвозмездных поступлений, как правило, прогнозируется умеренное снижение. Это объясняется тем, что при проведении расчётов сумма трансфертов текущего и планового периода корректируется (уменьшается) на величину целевых безвозмездных поступлений разового характера или предназначенных для реализации программ (исполнения обязательств), срок которых истекает.

С одной стороны, подобный подход отражает стремление к укреплению финансовой независимости. С другой стороны, он мало соответствует тенденциям, выявляемым в ходе ретроспективного анализа. Например, за период с 2017 г. по 2019 г. объём безвозмездных поступлений в бюджеты городских округов увеличился на 40 %. В ряде субъектов РФ (включая некоторые регионы Дальневосточного федерального округа) сумма трансфертов, передаваемых в бюджеты городских округов, возросла без малого в два раза.

В прогнозировании расходов, на наш взгляд, можно выделить два различных подхода. Первый отражает одну из ключевых задач бюджетной политики – оптимизацию расходов. В соответствии с ним прогнозируется умеренное снижение их объёма. Второй подход предполагает рост расходов, темпы которого определяются с учётом предполагаемого индекса потребительских цен. При этом они отстают от темпов роста доходов, что позволяет в перспективе либо снизить дефицит и размер муниципального долга либо полностью преодолеть проблему несбалансированности. Формат бюджетного прогноза, уровень детализации его показателей не позволяют определить, какие именно меры обеспечивают снижение расходов либо замедление темпов их роста. Механизм оптимизации расходов, как правило, описывается в текстовой части прогноза и содержит традиционный перечень мер и инструментов.

В бюджетных прогнозах большинства городских округов сделано допущение о предполагаемой стабильности структуры расходов. С одной стороны, подобное предположение вполне логично. Распределение бюджетных ассигнований предопределено содержанием полномочий органов местного самоуправления, а они, в свою очередь, установлены Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Традиционной для бюджетов городских округов считается структура расходов, в которой наибольшие доли занимают бюджетные ассигнования, предусмотренные по разделам «Образование», «Национальная экономика» и «Жилищнокоммунальное хозяйство». С другой стороны, анализируя структуру расходов местного бюджета за трёх- или пятилетний период, с большей степенью вероят- ности можно выявить колебания как объёмов, так и структуры расходов. Одной из причин является изменение объёмов инвестиционных расходов. Их величина зависит от динамики работ по строительству и реконструкции объектов и от объёмов межбюджетных трансфертов, поступающих из регионального бюджета в рамках софинансирования обязательств муниципальных образований.

Заслуживает внимания и то, что в течение года в утверждённые бюджеты неоднократно вносятся изменения, предусматривающие изменение их основных характеристик, перераспределение средств между муниципальными программами и в их рамках.

Например, в 2018 г. в бюджет городского округа «Хабаровск» уточнения вносились 8 раз. Отклонения объёма доходов и расходов бюджета, утверждённых последней редакцией решения, от показателей, предусмотренных первой редакцией, составили 25 % и 24 % соответственно. Данная ситуация является типичной для многих муниципальных образований.

Оценим точность среднесрочного бюджетного планирования на основе следующего примера. Решением о бюджете городского округа «Улан-Удэ» на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. объём доходов на 2019 г. утверждён в размере 6 125,2 млн руб., в том числе налоговые и неналоговые доходы – 3 103,5 млн руб.; общий объём расходов – 6 125,2 млн рублей. В решении о бюджете на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. значения данных показателей на 2019 г. составили: объём доходов 14 502,6 млн руб., объём налоговых и неналоговых доходов – 4 332,2 млн руб., объём расходов – 15 139,2 млн рублей. Как видно из представленных данных, объём налоговых и неналоговых доходов был уточнён почти на 40 %, общий объём доходов и расходов - примерно в 2,4 раза. Было бы ошибочно объяснять подобные расхождения только низким качеством бюджетного планирования. Основной причиной корректировок является изменение объёмов трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета в бюджет городского округа. Приведённый пример иллюстрирует, что даже в рамках среднесрочного периода органам местного самоуправления весьма сложно точно оценить размер доходов бюджета и, следовательно, сумму средств, которую можно направить на исполнение обязательств. Данное обстоятельство вызывает вопрос о достоверности и практической значимости прогнозов, формируемых на шесть лет, а некоторыми муниципальными образованиями на более длительный период.

Проблемы в сфере долгосрочного бюджетного прогнозирования

Таким образом, обзор подходов к долгосрочному бюджетному прогнозированию в городских округах позволил выявить ряд недостатков и проблем.

Основной проблемой представляется несовершенство методологии прогнозирования доходов и расходов бюджета. При проведении расчётов в основном используются методы индексации и экстраполяции, которые позволяют дать только приблизительную оценку величины доходов и расходов. Недоработанным остаётся вопрос о корреляции показателей социально-экономического развития и параметров бюджета.

В целях совершенствования бюджетного прогнозирования на федеральном уровне В.В. Понкратов предлагает применение эконометрических моделей, отражающих влияние внешних и внутренних факторов на динамику экономического развития и формирование бюджетов и адекватно (реалистично) описывающих роль сектора государственного управления в экономике [9]. Очевидно, что такая методология приемлема только в отношении прогнозов, составляемых для бюджетной системы в целом, на уровне муниципальных образований она неприменима. Отдельной проблемой является низкая достоверность данных, являющихся базой для расчёта объёмов доходов и расходов, - прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период.

Цели и задачи бюджетной политики должны находить отражение в показателях бюджета. На первый взгляд, соответствие достигается только по одному направлению - обеспечение сбалансированности бюджета и снижение муниципального долга. Такая тенденция находит отражение в прогнозах большинства муниципальных образований. Однако точность подобной оценки также оказывается под сомнением, так как результат исполнения бюджета и показатели финансовой устойчивости публично-правового образования непосредственно зависят от динамики доходов и расходов. По нашему мнению, расчётные значения их показателей не в полной мере отражают реализацию таких задач, как укрепление доходной базы бюджета и повышение эффективности расходов.

В соответствии с нормами бюджетного права муниципальные образования самостоятельны в вопросах организации и осуществления бюджетного процесса, но на практике формирование их бюджетов находится в зависимости от изменений федерального и регионального законодательства и объёмов средств, предоставляемых в рамках бюджетного регулирования. Это является одним из значимых объективных факторов, препятствующих разработке реалистичных бюджетных прогнозов.

Выводы

В заключение отметим, что существующие проблемы и ограничения приводят к тому, что положительный потенциал долгосрочного прогнозирования не реализуется на практике. Подготовка долгосрочных бюджетных прогнозов даже при условии применения достаточно простых методов расчётов связана со значительными затратами труда сотрудников финансовых органов, однако в силу изложенных выше причин бюджетные прогнозы не могут быть использованы как полноценная основа для принятия управленческих решений или как ориентир для субъектов экономики. Исходя из этого, по мнению автора, на современном этапе подготовка долгосрочных бюджетных прогнозов на муниципальном уровне представляется нецелесообразной. Более значимой задачей текущего этапа развития общественных финансов является повышение точности оперативного (внутригодового) и текущего прогнозирования и планирования.