Проблемы совершенствования механизма правового регулирования энергоснабжения

В последнее время проблемы энергетики активно обсуждаются на всех уровнях. Среди 5 приоритетных направлений российской модернизации, озвученных президентом РФ, значатся энергетика и энергосбережение. При этом неоднократно отмечалось и отмечается, что нормативные акты должны соответствовать сегодняшним реалиям. В силу указанных обстоятельств Комитет Государственной Думы по энергетике совместно с Министерством энергетики России ведет непрерывную работу, направленную на улучшение ситуации в отрасли.

В условиях существенного падения мировых цен на энергоносители и технологического отставания российской экономики от уровня промышленно развитых стран вопрос о необходимости стимулирования инновационного развития российских предприятий приобретает все большую актуальность. К сожалению, продолжающиеся на протяжении уже длительного время рассуждения о необходимости модернизации энергоснабжения не находят выражения в изменениях в гражданском и налоговом законодательстве. В то время как представляется вполне очевидным, что без системных изменений в сфере правового режима инновационных продуктов, а также процессов их создания едва ли можно ожидать ощутимого роста производства наукоемкой, конкурентоспособной продукции.

В рамках проводимой в 2003 г. реформы президент РФ подписал пакет законов об электроэнергетике, который должен был обеспечить законодательное сопровождение развития отрасли.

СТЕПАНОВА Варвара

Евгеньевна – к.ю.н., доцент кафедры международных отношений и политологии ННГЛУ

Сравнительный анализ основных законов, регулирующих отношения по энергоснабжению и сходным с ним видам снабжения (теплоснабжению, газоснабжению и др.), позволяет сделать весьма удручающие выводы о том, что в настоящее время отсутствует единый научно обоснованный механизм их правового регулирования. Применяемый в настоящее время механизм несколько не соответствует специфике регулируемых отношений (особый субъектный состав и объект), имеющих особую экономическую значимость как для внутреннего, так и для внешнеэкономического развития страны. К сожалению, построение механизма правового регулирования в настоящее время идет не от причины (особенности экономических отношений), а от следствия (возникла коллизия в правоприменительной деятельности, был принят нормативный акт или разъяснение, а комплексный подход отсутствует).

Следует отметить, что и в науке отношения по энергоснабжению являются особым объектом интереса цивилистов. Но даже обзорное ознакомление с диссертационными работами1 и опубликованными в периодических изданиях за последние 2 года статьями, посвященными вопросам правового регулирования энергоснабжения, показало, что они преимущественно сводятся к проблемам квалификации договора энергоснабжения в системе договорного права и анализу правоприменительной практики.

Фактически ситуация складывается следующим образом: в теории на протяжении многих лет искусственно создается такая схема общественных отношений, которая бы совпадала со сложившейся системой права. Определили в Гражданском кодексе РФ, что энергоснабжение – это разновидность купли-продажи, значит, все отношения, связанные со снабжением энергией и схожими ресурсами, подстраиваются под эту договорную конструкцию. И, как следствие, возникают конфликты публичных и частных интересов и непосредственно юридические конфликты, приводящие к принятию постоянных поправок или новых нормативных актов (нормативные акты допереходного, переходного и постпереходного периодов).

Соответственно возникает вопрос: не пора ли подумать, а в той ли системе законодательства находятся нормы об энергоснабжении? Может быть, уже пришло время дать объективную оценку правовым статусам субъектов этой экономической отрасли и правовому режиму объектов, по поводу которых возникают правоотношения, и вывести энергоснабжение и схожие с ним виды снабжения за рамки гражданского права?

Для подтверждения своих предположений о том, что отношения по энергоснабжению не вписываются в рамки системы гражданского законодательства, требуют специфического регулирования и предопределяют существование особой право- вой формы, остановимся на двух, с нашей точки зрения, ключевых моментах.

Отношения по энергоснабжению представляют собой особый вид экономических отношений, в регулировании и формировании которых немаловажную роль (а в некоторых случаях – и ведущую) играют органы государственной власти, правовой статус которых позволяет говорить о них как об особом субъекте правоотношений. Одним из основных принципов законов в обозначенной сфере является государственное регулирование цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению, и на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка. То есть, отношения по снабжению энергетическими ресурсами (к научной обоснованности «энергетического ресурса» обратимся несколько позднее) характеризуются наличием субъекта, наделенного административной властью по отношению к другим участникам. Присутствие такого лица в правоотношениях, а соответственно, и механизм их построения, не совсем сочетаются с основными началами гражданского законодательства: в частности, с равенством участников регулируемых отношений, недопустимостью произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимостью беспрепятственного осуществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ).

Наделив государственные органы особыми правомочиями, законодатель фактически исключил отношения по энергоснабжению из системы договорных отношений, основанных на равенстве и автономии воли (п. 1 ст. 2 ГК РФ).

Если общественные отношения выходят за рамки начал, на которых основывается гражданское законодательство, и не подпадают под признаки отношений, регулируемых гражданским законодательством, то законно и обосновано ли использовать для их урегулирования исключительно гражданско-правовые средства? Насколько это сочетается с принципом правового регулирования, закрепленным в п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса?

Наличие властного субъекта объективно требует применения, наряду с гражданско-правовыми средствами, административноправовых. Переход к принципиально новому механизму правового регулирования, строящемуся на основе сочетания гражданских и административно- правовых принципов, позволил бы выйти из ситуации дисбаланса между фактически существующими экономическими отно -шениями (с особым публичным интере -сом) и системой права.

Еще один момент, на который хотелось бы обратить особое внимание, — это от -сутствие четкого определения правового режима объекта, по поводу которого воз -никают отношения по энергоснабжению и снабжению схожими ресурсами.

Для примера обратимся к ст. 1 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», претерпевшего последние изменения в июле 2011 г. Данная статья определяет пред мет регулирования закона, а именно: «Настоящий Федеральный закон уста -навливает правовые основы экономиче ских отношений в сфере электроэнерге тики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обя занности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производ ства в режиме комбинированной выра ботки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии».

Для того чтобы показать проблему понятийного аппарата в полном объеме, считаем необходимым обратиться также к ст. 1 Федерального закона РФ от 27.07.2010 № 190 - ФЗ «О теплоснабжении»1, в кото -рой предмет регулирования опреде лен следующим образом: «Настоящий Федеральный закон устанавливает право вые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энер гии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и раз витием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регули рованию и контролю в сфере теплоснаб жения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций».

И прежде чем решать вопрос о квали-фикации договорных отношений, необхо димо иметь однозначное понимание, что такое «энергия» с точки зрения объекта прав (по поводу чего стороны вступают в правоотношения). Следует предположить, что данная категория должна иметь четкое нормативное определение, хотя бы исходя из того, что она предопределяет содер жание возникающего в отношении нее права, а соответственно, природу право отношения и механизм правового регули рования.

Ни в одном нормативном документе не удалось найти легального определения «энергии» или «электрической энергии». Возникает вполне логичный вопрос: а возникающие по поводу чего правоотно шения регулируются целым сводом нор мативных актов, именуемым законода тельством об энергоснабжении? и каково их место в системе гражданского законо дательства?

Хотелось бы отметить, что фундамен-тальных научных исследований право вой сущности электрической энергии как объекта гражданских прав, правоот ношений или экономического оборота до настоящего времени нет. В диссерта ционных работах, посвященных пробле мам правового регулирования договора энергоснабжения, многими авторами данный вопрос либо не рассматривается, либо рассматривается в контексте пред мета договора энергоснабжения. Только в работе Н.В. Плешакова понятию и право -вой природе электрической энергии как особого объекта гражданских прав посвя щено 4 страницы, но опять-таки в кон -тексте проблем правового регулирования договорных отношений на оптовом рынке электрической энергии2 (сама электриче-ская энергия в системе объектов граждан ских прав не рассматривается).

С понятием «тепловая энергия» ситуа ция обстоит несколько иным образом. В статье 2 ФЗ «О теплоснабжении» в п. 1 содержится определение тепловой энер гии: «энергетический ресурс, при потре блении которого изменяются термоди намические параметры теплоносителей (температура, давление)». Исходя из предложенного определения, ищем, что же представляет собой «энергетический ресурс», и мы его находим в Федеральном законе от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энер- госбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изме -нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1: «...энергетиче-ский ресурс — носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяй -ственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электри-ческая, электромагнитная энергия или другой вид энергии)».

И опять возникает один и тот же вопрос: а что это с точки зрения системы объектов гражданских прав (раз энергоснабжение находится в главе 30 ГК РФ)?

Ключевые положения официальной теории классификации объектов граж данских прав отражены в ст. 128 ГК РФ. Названные в статье виды объектов можно разделить на следующие группы: 1) веще ственные блага (вещи, имущество, имущественные права); 2) действия (работа и услуги); 3) невещественные блага (охра-няемые результаты интеллектуальной дея тельности и приравненные к ним средства индивидуализации); 4) нематериальные блага.

Если исходить из того, что энергоснаб-жение — это гражданские правоотноше-ния, то правовой режим «энергии» как объекта должен совпадать с правовым режимом одной из указанных групп объ ектов.

Цивилистами отмечается, что перед со -временной наукой достаточно остро стоит юридическая проблема поиска адекватных правовых форм для вовлечения в право вую реальность различных видов энергии2. Так, С.М. Корнеев отстаивал позицию, согласно которой «энергия, в отличие от вещей, представляет собой определенное свойство материи»3, а М.М. Агарков отме-чал, что «электрическая энергия не явля ется ни правом, ни вещью»4.

Несмотря на то что в настоящее время в качестве господствующего сохраняется мнение об энергии как о вещи, опреде ленной родовыми признаками5, в со -временной юридической литературе их вещная природа все больше ставится под сомнение6.

Если провести сравнительный анализ свойств и качеств вещи, предопределяю щих ее юридическую материю, и энергии, то следует вывод, что последняя пред ставляет собой материально неосязаемое благо, т.е. не является вещью. Раз энер-гия - это не вещь, то и вещно правовые конструкции и присущие им механизмы правового регулирования здесь не приме нимы. Соответственно, необходимо опре-делиться с правовым режимом объекта прав, а уже потом разрабатывать с учетом его специфики механизм правового регу лирования.

В подтверждение своих выводов хотелось бы обратить внимание на нормы междуна родного права, а именно: Энергетическую хартию (Совет Европы, 21 ноября 1990 г.), Договор к Энергетической хартии (Лиссабон, 17 декабря 1994 г.) и Протокол к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и смеж ным экологическим аспектам (Лиссабон, 17 декабря 1994 г.), которые в силу опреде-ленных обстоятельств в России не приме няются7.

В указанных нормативных актах в каче стве объекта прав рассматривается не энергия, а «энергетические материалы и продукты», к которым относятся, согласно приложению ЕМ Гармонизированной системы Совета таможенного сотрудниче ства и Комбинированной номенклатуры Европейских сообществ, не только энер гия, но и носители энергии.

Небезынтересным представляется то обстоятельство, что в положениях, регу лирующих вопросы возникновения, пере хода и прекращения права в отношении энергетических материалов (в т.ч. энер- гии), речь идет не о праве собственности, а о «праве использования».

Россия может не применять указанные международные акты Европейского сообщества, но вопрос особенности правового режима энергии и права использования достаточно актуальны для современного российского законодательства в данной отрасли. Тем более что теоретики, рассматривающие проблемы правового регулирования отношений, связанных с различными видами обслуживания, выделяют в качестве особого элемента содержания данных правоотношений именно «использование» ¹. Предпринимались попытки дать определение категории «использование» и применительно к правоотношениям, возникающим по поводу объектов интеллектуальной собственности. Предлагалось рассматривать «использование» как действия, направленные на примене ние объектов интеллектуальной собственности в гражданском обороте, обусловленные их нематериальным содержанием и осущест вляемые в целях удовлетворения участниками гражданского оборота своих интеллектуальных, деловых, коммерческих и иных возмож ных интерес ов².

В настоящее время в отдельных нормативных актах термин «использование» законодателем используется в составе терминов «режим использования» или «право использования». Другой вопрос, что их содержание не раскрывается.

Полагаем, что в силу особых свойств энергии как объекта, к отношениям по энергоснабжению не применима вещноправовая конструкция права собственности. Энергией невозможно владеть, пользоваться и распоряжаться в пределах, допустимых в отношении вещей. Соответственно, речь должна идти о праве использования, которое требует разработки иного механизма правового регулирования.

Может быть, правы те цивилисты, которые настаивают на разработке и создании иной системы законодательства (в т.ч. с принятием кодифицированного источника), отличающейся от гражданского и предпринимательского права?

Суммируя сказанное, хотелось бы отметить, что на сегодняшний день требуется, прежде всего, научное обоснование принципов и презумпций, на базе которых будет строиться механизм правового регулирования отношений по энергоснабжению и схожим с ним снабжениям (теплоснабжению, газоснабжению и т.п.) с учетом особенностей функций всех групп участников данных отношений.