Проблемы статуса органов местного самоуправления в городе Барнауле

Т.А. Калашникова председатель правового комитета администрации города Барнаула

Местное самоуправление – это совокупность организационных форм в рамках муниципального образования, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения. Однако осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления, которые касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования.

В 2006 году администрация города Барнаула столкнулась с проблемой реализации исполнительно-распорядительных функций на территории города. Это выразилось в определенной практике непризнания статуса органов местного самоуправления за администрациями районов в городе и сельскими (поселковыми) администрациями.

Обратимся к нормативному регулированию понятия органов местного самоуправления. Определение понятия «орган местного самоуправления» содержится в статье 2 ФЗ № 131, под которым понимается избираемый непосредственно населением и (или) образуемый представительным органом муниципального образования орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Под структурой органов местного самоуправления рассматриваемый закон понимает систему имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на терри- тории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.

Так, согласно статье 34 ФЗ № 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, в зависимости от величины и сложности того или иного муниципального образования в уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления, прямо не указанные в статье 34 ФЗ № 131. Помимо закрепления в уставе муниципального образования наименования иных органов местного самоуправления, необходимым условием создания и функционирования таких органов является наделение их собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Термин «полномочия» используется в юридической науке для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа или должностного лица.

Здесь мы сталкиваемся с определенными противоречиями, так как местная администрация, в свою очередь, также внутренне структурирована. Каким образом разделить органы местного самоуправления и органы местной администрации?

Отдельные ученые, комментирующие ФЗ № 131, под структурой местной админи- страции понимают ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления и т. п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. По мнению комментаторов, развитая структура администрации имеется в крупных муниципальных образованиях, имеющих необходимую финансовую базу для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например здравоохранением, образованием и т. д. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. В то же время деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т. п. Территориальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деление, или в поселениях, входящих в состав муниципального образования, и могут, в свою очередь, иметь отраслевые и функциональные отделы1.

Несколько другой подход к определению системы органов местного самоуправления имеет Р.В. Бабун2. Он приводит такую классификацию органов местного самоуправления:

• •    по способу образования (делегирования полномочий);

• •    по типу исполняемых функций;

• •    по назначению (специализации);

• •    по исполняемым полномочиям;

• •    по способу принятия решений.

Р.В. Бабун согласно приведенной им классификации характеризует каждый орган местного самоуправления на примере комитета по социальной политике, который является:

• •    по способу образования – органом, формируемым на основе назначения;

• •    по назначению – органом специального назначения;

• •    по полномочиям – органом, исполняющим и собственные, и делегированные полномочия;

• •    по способу принятия решений – коллегиальным органом;

• •    по типу исполняемых полномочий – исполнительным органом.

Однако автор этой классификации признает, что такое разделение является достаточно условным и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или полного совмещения разнородных функций в одном органе.

По нашему мнению, позиция Р.В. Бабуна более обоснованна.

Это теория, с чем же мы столкнулись на практике?

В марте 2006 года администрация Центрального района города Барнаула обратилась в главное управление Федеральной регистрационной службы по Алтайскому краю с запросом о предоставлении сведений по нескольким объектам – жилым домам, расположенным на территории района. В бесплатном предоставлении запрошенных сведений администрации района было отказано на том основании, что районная администрация не является органом местного самоуправления, следовательно, на нее не распространяются положения пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Администрация района обратилась в районный суд с заявлением о признании не- законным отказа главного управления Федеральной регистрационной службы по Алтайскому краю. Решением Центрального районного суда в удовлетворении требований районной администрации отказано, определением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда решение суда первой инстанции оставлено без изменений. Какие же основания были приведены судебными инстанциями?

Основным доводом суда стал Устав муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края, согласно которому структуру органов местного самоуправления города Барнаула в полном соответствии с ФЗ № 131 составляют:

• •    городская Дума – представительный орган;

• •    глава города;

• •    администрация города – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;

• •    счетная палата – контрольный орган;

• •    иные органы местного самоуправления и выборные должностные лица, предусмотренные Уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуру администрации города входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в определенной сфере управления городом или на определенной части территории города и действующие на основании положений об этих органах. В частности, исполнительно-распорядительные функции администрации на территории районов в городе Барнауле осуществляют районные в городе администрации. Сославшись на определение понятия органа местного самоуправления, содержащееся в ФЗ № 131, суд указал, что согласно Положению о Центральном районе города Барнаула и районной в городе администрации глава администрации района назначается на должность и освобождается от нее главой города Барнаула, и, в свою очередь, формирует районную администрацию и руководит ею на принципах единонача- лия. Проанализировав эти нормы, суд пришел к выводу, что районная администрация является не органом местного самоуправления, а лишь структурным подразделением администрации города и собственных полномочий не имеет. Надзорная жалоба районной администрации была оставлена без удовлетворения.

С аналогичной проблемой мы столкнулись и в случае предоставления земельных участков до вступления в действие Закона Алтайского края от 4 февраля 2007 года № 12-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Алтайского края в сфере управления и распоряжения земельными участками в Алтайском крае». До принятия Закона Алтайского края согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялось органами местного самоуправления городского округа. Также ссылаясь на понятие органов местного самоуправления, данное в ФЗ № 131, регистрационная служба прекратила регистрацию сделок с земельными участками, одной из сторон которых являются сельские (поселковые) администрации, в ведение которых решением городской Думы переданы земли в пределах рабочих поселков, сел и административно подчиненных сельских населенных пунктов. Довод тот же: ни районные, ни сельские администрации не являются органами местного самоуправления, а любые действия по распоряжению земельными участками в городе уполномочена осуществлять только администрация города, что при значительности территории городского округа невозможно исполнить. Судебные инстанции вновь поддержали позицию регистрационной службы.

Мы считаем, что такие выводы суда основаны на неправильном толковании закона. В силу Устава муниципального образования города Барнаула район в городе Барнауле – это часть территории города, выделенная в целях рациональной организации управления городским хозяйством, улучше- ния обслуживания населения и приближения органов местного самоуправления города к населению. На территории сельских населенных пунктов исполнительно-распорядительные функции осуществляют сельские (поселковые) администрации. Положениями, утвержденными представительным органом – городской Думой, районные, сельские и поселковые администрации наделены рядом полномочий по решению вопросов местного значения на территории района в городе, сельской территории.

Мы исходим из того, что согласно статье 6 Европейской хартии местного самоуправления местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы эти структуры отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. В связи с этим Барнаульская городская Дума и администрация города вправе определить полномочия органов, осуществляющих исполнительнораспорядительные функции на территории муниципального образования, с учетом местных условий и обеспечения интересов населения.

Анализ уставов муниципальных образований – городских округов показывает, что в муниципалитетах существуют различные подходы к этому вопросу: в одних уставах отраслевые и территориальные подразделения являются органами местных администраций, в других – определены в качестве иных органов местного самоуправления. Так, в структуру органов местного самоуправления городского округа «город Первоуральск» (Свердловская область) входят комитет по управлению имуществом городского округа, управления образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, сельские территориальные управления. Согласно Уставу городского округа «город Самара» определены иные органы местного самоуправления: департамент управления имуществом городского округа и департамент строительства и архитектуры городского округа. В структуре органов местного самоуправления города Ульяновска имеется такой орган, как Городской комитет по регулированию цен и тарифов. К иным органам местного самоуправления города Астрахани Устав муниципального образования «город Астрахань» относит муниципальное казначейство города и комитет имущественных отношений.

Руководствуясь таким пониманием закона и правоприменительной практикой, администрация города Барнаула подготовила дополнения в Устав муниципального образования городского округа – города Барнаула Алтайского края, определяющие перечень иных органов местного самоуправления, в качестве которых выступают территориальные (районные, сельские и поселковые администрации) и отраслевые (комитеты, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в определенной сфере управления города) органы, являющиеся юридическими лицами. Эти поправки уже внесены в Устав муниципального образования городского округа «город Барнаул» Алтайского края и прошли государственную регистрацию. Надеемся, что совершенствование правового регулирования статуса органов местного самоуправления на уровне устава муниципального образования позволит упорядочить систему местного самоуправления в городе и сделать работу органов местного самоуправления более эффективной.