Проблемы территориальной системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Республики Бурятия

Распоряжением Президента Российской Федерации от 23.03.2000 № 86-рп «О создании системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» поддержана инициатива МЧС России по созданию системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и определен порядок ее создания.

Во исполнение Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Приказа Министра по делам ГО, ЧС и ЛПСБ РФ от 10.04.2000 № 206 «О распоряжении Президента Российской Федерации от 23.03.2000 № 86-рп» с 2001 года в Сибирском регионе начата работа по созданию региональной системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Основанием для этого являются:

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ и от 22.08.2004 № 122 ФЗ);

Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868;

Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794;

Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 6.08.2004 № 372 «Об утверждении положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации».

Во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации было разработано Положение о СМП ЧС.

Так, в соответствии с подпунктом 2.5 статьи 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится (в том числе) решение вопросов «предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий».

В соответствии с пунктом 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868, МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организует работы по созданию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 28 Положения о РСЧС, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794, основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами РСЧС, являются:

• а)    в режиме повседневной деятельности - «...прогнозирование чрезвычайных ситуаций»;

• б)    в режиме повышенной готовности - «...прогнозирование возникновения чрезвычайных ситуаций и их последствий»;

• в)    в режиме чрезвычайной ситуации - «...прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций и их последствий».

В соответствии с пунктом 36 Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденным приказом министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 6.08.2004 № 372, Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации участвует в работе по совершенствованию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе учреждений сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны, а также разработке и внедрению в установленном порядке показателей риска на территориях и объектах экономики.

Также, в соответствии с Решением совместного заседания Президиума Государственного совета и Совета Безопасности Российской Федерации от 13.11.2003 «О защищенности критически-важных для национальной безопасности объектов от ЧС природного и техногенного характера и террористических проявлений», необходимо продолжить реализацию комплексных мероприятий, направленных на совершенствование государственной системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Основной целью и задачей данного проекта постановления Правительства Республики Бурятия служит создание территориальной системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Республики Бурятия.

Однако в процессе согласования проектов постановлений Правительства РБ «Об образовании территориальной системы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Республики Бурятия», «О сети наблюдения и лабораторного контроля Республики Бурятия» выяснилось, что государственные органы власти субъектов РФ не вправе принимать законодательные акты подобного характера.

Действовавшее до недавнего времени правовое регулирование, основанное на единстве государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, не требовало перераспределения предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как они установлены статьями 71 и 72 Конституции РФ, и было направлено на достижение надлежащей координации деятельности составляющих эту систему органов. Закрепленные законодательными актами порядок формирования и компетенция постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач ГО и защиты населения и территорий от ЧС, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ предполагают выполнение стоящих перед указанными органами государственной власти задач в конституционных пределах их полномочий.

Однако изменения, внесенные в Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне»¹, в буквальном смысле этого слова сломали систему органов управления ГО путем изъятия из полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области ГО полномочия по «осуществлению мер по поддержанию … органов управления гражданской обороной в состоянии постоянной готовности».

Аналогичная метаморфоза² произошла и с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»³, из которого было исключено полномочие органов государственной власти субъектов по созданию «при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующих органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»

Таким образом, сеть наблюдения и лабораторного контроля, система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования ЧС оказались вне правового поля, поскольку их деятельность основана на предоставлении информации в территориальный центр мониторинга и прогнозирования, который должен был быть создан при Государственном учреждении РБ по делам ГО, ЧС и обеспечению пожарной безопасности.

Мероприятия по снижению рисков и развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций

Совершенствование системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций является одним из приоритетных направлений по совершенствованию и развитию РСЧС. Несмотря на временные трудности в области правового обеспечения мониторинговой и прогностической деятельности СМП ЧС постепенно накапливается опыт и улучшается материальнотехническая база. Это происходит благодаря действующей республиканской целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Республике Бурятия на 2006-2008 годы».

Основной причиной для принятия целевой программы стало неуклонное увеличение материального ущерба вследствие чрезвычайных ситуаций. Средний ежегодный ущерб от чрезвычайных ситуаций на момент принятия программы составлял около 55000 тысяч рублей без учета социальных и косвенных экономических потерь.

Основными недостатками и издержками подхода к снижению рисков чрезвычайных ситуаций и обеспечению безопасной жизнедеятельности без использования программноцелевого метода являются:

• •    невозможность определения и формирования показателей Программы, необходимых при выборе всего комплекса мероприятий, обеспечивающих решение поставленной проблемы в Российской Федерации;

• •    невозможность полного и эффективного использования системного и комплексного подходов при формировании состава мероприятий, направленных на снижение рисков чрезвычайных ситуаций и смягчение их социально-экономических последствий;

• •    отсутствие эффективных механизмов координации всего комплекса мероприятий, обеспечивающих решение проблемы, и последовательности их реализации;

• •    недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей.

Отказ от использования программно-целевых методов негативно скажется на:

• •    системных исследованиях, направленных на создание научных основ определения закономерностей возникновения чрезвычайных ситуаций и управления этими рисками;

• •    гарантированном оповещении и оперативном информировании населения о правилах безопасного поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций, в процессе ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в послекризисный период;

• •    развитии и совершенствовании системы мониторинга, ситуационного анализа и прогнозирования чрезвычайных ситуаций и их социально-экономических последствий , в том числе обусловленных сейсмической опасностью;

• •    обеспечении безопасности граждан, реализации мероприятий, проводимых на критически важных объектах, по повышению их защищенности от угроз природного и техногенного характера.

При организации и проведении системных исследований в таких условиях усложнится решение задач привлечения ведущих научных учреждений, а также координация этих исследований по целям, задачам, срокам и приоритетным конечным результатам.

Вследствие этого достижение требуемых результатов исследований в сроки, необходимые для решения других задач прикладного характера, становится практически невозможным. Сроки и затраты, необходимые для их достижения, возрастут ориентировочно в 2 - 3 раза.

Для развития и совершенствования системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций необходимо обеспечение ее организационного и функционального единства, а также тесной увязки технических и методических основ решения задач при участии значительного числа федеральных органов исполнительной власти. Эта проблема носит межведомственный, межотраслевой и комплексный характер. Ее решение без использования программно-целевого метода может увеличить сроки достижения требуемых результатов и затраты на эти цели в 2 - 3 раза.

Разработка и реализация мероприятий на критически важных объектах требует оценки и ранжирования рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, а также оценки техникоэкономической эффективности этих мероприятий, что возможно только в рамках единой целевой программы. Поэтому решение этой проблемы традиционными методами без использования методов целевого планирования может привести к увеличению сроков достижения необходимых результатов и объемов финансирования в 3 - 5 раз.

Исследования вариантов безопасного развития региона должны опираться на местную специфику. Наиболее актуальным вопросом в сфере безопасности Республики Бурятия является сейсмическая опасность. Рост активности геофизических процессов в районе Байкальского рифта в последние годы позволяет судить о возможном землетрясении силой до 10-11 баллов.

Вместе с тем износ основных фондов в республике составляет 68-70 %. Из этого следует вывод, что существует, по меньшей мере, два варианта генерации цепи значительных чрезвычайных ситуаций.

Первый: значительное землетрясение практически уничтожает коммуникационную и экономическую инфраструктуру республики, которая сосредоточена в основном в г. Улан-Удэ. Далее следует цепь техногенных аварий на производствах города.

Второй: рост нагрузки на экосистемы Байкала и сопредельных территорий вследствие непродуманного роста туристического бизнеса повлечет за собой увеличение степеней техногенных и социальных рисков. Что уже в среднесрочной перспективе способно привести к необратимым изменениям в экосистемах.

Кроме того, на территории Бурятии аналитические базы почти всех ведомственных систем требуют модернизации. Практически ни одно ведомство не в состоянии произвести анализ в необходимом объеме таких показателей, как диоксины, бенз(а)пирен, полибифенилы, тяжелые металлы, отравляющие вещества и др. Приобретение современного дорогостоящего оборудования для каждого ведомства отдельно не по средствам . В Бурятии для всех аналитических подразделений существует большая общая проблема: отсутствие квалифицированных прибористов-наладчиков, отсутствие организаций, торгующих химическими реактивами и посудой (те реактивы которые удается приобрести, зачастую бывают низкого качества).

Исследования показывают, что существует четкая взаимосвязь крупных природных катаклизмов с увеличением антропогенной нагрузки. Оценка же местных, региональных рисков требует:

• •    организации мониторинга сейсмических процессов в большем масштабе;

• •    диагностики состояния зданий и сооружений, составления новых карт микросейсморайонирования населенных пунктов;

• •    увеличения сети гидропостов (юго-западные, южные районы);

• •    создания математических и компьютерных моделей развития событий при различных чрезвычайных ситуациях;

• •    увеличения объемов финансирования аналитической лабораторной базы сети наблюдения и лабораторного контроля.

Важное и определяющее значение в области развития системы мониторинга и прогнозирования ЧС имеет управление рисками - как анализ, оценка и геоэкономическое зонирование природо-хозяйственных территорий различного назначения.

Выводы

Суммируя все вышесказанное определим круг проблем и вынесем предложения по их решению.

Проблемы:

• -    правовые коллизии, связанные с пробелами в федеральном праве в области мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования;

• -    трудность обобщения и анализа разнородных фактов для последующей оценки и прогнозирования, связанная с нехваткой кадров и времени для обработки;

• -    отсутствие единого правового документа, регламентирующего деятельность СМП ЧС на территории РБ;

• -    нехватка квалифицированных кадров в области управления рисками, старение кадров;

• -    малая разработанность прогностических методик, обусловленная работой на переднем рубеже междисциплинарных исследований;

• -    недостаточное финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности сети наблюдения и лабораторного контроля.

Предложения:

• -    в статье 11 Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» восстановить пункт « и » в прежней редакции (« создают при органах исполнительной власти субъектов РФ постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуации »), так как указанные органы практически созданы во всех субъектах РФ, а правовое основание для их создания отсутствует;

• -    принять новую республиканскую целевую программу снижения рисков на долгосрочный период (2009-2015 гг.), включающую в себя не только проблемные вопросы МЧС, но и мероприятия по устранению недостатков сети наблюдения и лабораторного контроля РБ;

• -    создать наукоёмкие отрасли производства в Республике Бурятия сообразно планам стратегического развития Российской Федерации. Национальный научный потенциал должен развиваться в благоприятных условиях. Роль интеллектуальной молодёжи в этом может быть огромной. Инвестиции в систему обеспечения безопасности восточных рубежей должны быть внутренними.