Проблемы управления общественными финансами региона

Проблемы управления общественными финансами региона – одна из самых обсуждаемых финансистами тем. Для Алтайского края с его низким уровнем жизни населения при высоком спросе на бюджетные услуги, слабой экономикой, не позволяющей мобилизовать в краевом и местных бюджетах достаточный объем собственных доходов для финансирования передаваемых расходных полномочий, становится очевидной необходимость структурных преобразований в системе управления общественными финансами и внедрения передовых механизмов предоставления бюджетных услуг, которые позволят более эффективно распорядиться имеющимися ресурсами и снизить зависимость региона от помощи из федерального бюджета.

В этих условиях администрацией края была разработана «Концепция реформирования региональных финансов Алтайского края», основной целью которой является создание условий для устойчивого социально-экономического развития края путем повышения эффективности управления региональными финансами и использования бюджетных средств. Для достижения данной цели необходимо было реализовать следующие задачи:

• 1)    реформировать бюджетный процесс и управление расходами, для чего потребуется, наряду с усовершенствованием нормативно-правой базы в области бюджетного и налогового законодательства, создать методику планирования временных кассовых разрывов; кроме того, потребуется перевод части госучреждений, предоставляющих бюджетные услуги, в негосударственную форму, для чего необходимо утвердить перечень бюджетных услуг, которые могут оказываться негосударственными предприятиями; формализовать процедуры планирования и осуществления бюджетных закупок;

• 2)    внедрить механизмы бюджетирования, ориентированного на результат;

• 3)    использовать среднесрочное финансовое планирование при определении основных параметров регионального и местных бюджетов;

• 4)    создать условия для развития доходной базы краевого бюджета;

• 5)    усовершенствовать межбюджетные отношения и др.

Основы межбюджетных отношений в Алтайском крае и функционирования бюджетной системы региона были закреплены краевым Законом «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» 2005 г.

В регионе был соблюден принцип публичности организации бюджетного процесса. Законодательно закреплена обязательность процедур публичной независимой экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов в области бюджетной и налоговой политики.

В развитие Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в крае утверждена нормативно-правовая база, позволяющая сформировать централизованную систему размещения государственного заказа.

Наиболее важным направлением реформирования региональных финансов явилось повышение качества государственных услуг. Постановлением администрации края утвержден перечень государственных услуг в сфере образования, культуры, здравоохранения и социальной политики, предоставляемых населению за счет средств краевого бюджета. Для каждой услуги определены показатели количественной оценки потребности в ней и индикаторы качества результата услуги. При составлении проекта бюджета Алтайского края на 2007 г. впервые были учтены результаты оценки потребности в соответствующих государственных услугах, на основании чего установлен размер субвен- ций муниципалитетам на предоставление данных услуг. Более 50% расходов краевого бюджета, направляемых на предоставление государственных услуг, охвачено стандартами качества. Уже стандартизирован ряд услуг в сфере здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты. Одна из мер повышения качества социальных услуг, оказываемых за счет средств краевого бюджета, – установление перечня государственных услуг, предоставляемых небюджетными организациями. Утвержден порядок и план преобразования бюджетных учреждений в автономные. Сейчас на уровне края определяются учреждения, которые целесообразно перевести в новый статус: это позволит создать конкурентную среду и повысить качество услуг.

В регионе активно внедряются методы программно-целевого бюджетирования: создана законодательная база и определен инструментарий для применения программно-целевого финансирования. Действующие краевые целевые программы корректируются, приводятся в соответствие с утвержденным порядком.

В результате реализации этих мероприятий создается инструмент для применения нового принципа организации бюджетного процесса – бюджетирования по результатам и оценки результатов деятельности отраслевых органов управления. Введен механизм мониторинга составления и исполнения перспективного финансового плана и составления проекта краевого бюджета на очередной финансовый год.

Кроме того, утвержден порядок оценки социальной и бюджетной эффективности инвестиционных проектов, планируемых к реализации с участием средств краевого бюджета. Это позволяет обеспечить прозрачность процедуры оценки проектов строительства объектов социальной и инженерной инфраструктуры, оптимизировать расходы краевого бюджета.

Комплекс мер направлен на создание условий для развития доходной базы краевого и муниципальных бюджетов. Проводится работа по урегулированию системы предоставления отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов, налоговых льгот. Принят ряд нормативных актов, регулирующих предоставление рассрочек, порядок мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей по налогам и сборам, неналоговых доходов крае- вого бюджета, а также оценку бюджетной и социальной эффективности налоговых льгот.

Совершенствуются межбюджетные отношения на основе принципа прозрачности. По результатам оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами для каждого муниципалитета составляется индивидуальный рейтинг. Законодательно закреплены методика распределения средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя, а также методика расчета отрицательных трансфертов для муниципалитетов.

Реформирование финансов проводится одновременно на региональном и муниципальном уровнях. В 2006 г. муниципальные образования приняли участие в конкурсе на получение субсидий из краевого бюджета на реализацию программ реформирования муниципальных финансов. По результатам конкурса было отобрано 10 муниципалитетов, которым было дано первоочередное право на получение субсидий из краевого бюджета.

В целом, проводимые мероприятия позволяют повысить эффективность управления финансами в регионе, усилить адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

В силу того, что в настоящее время все уровни бюджетной системы РФ в основном охвачены казначейским контролем, перспективным направлением в области управления общественными финансами, обеспечивающим комплексный подход к решению поставленных целей и задач, должно стать создание такой ситуации, при которой органы Федерального казначейства будут выступать в качестве института, на основе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками.

В связи с этим необходимо ускорение реорганизации региональных финансовых органов в направлении унификации механизмов исполнения бюджетов с помощью использования казначейских технологий при управлении финансами территориального уровня.

В условиях дефицита бюджета Алтайского края перевод исполнения краевого и местных бюджетов на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства дает возможность администрации Алтайского края и администрациям муниципальных образований использовать такие преимущества казначейской системы, как контроль за целевым использованием бюджетных средств, сокращение банковского пробега между счетами соответствующих бюджетов и бюджетополучателями, получение оперативной информации об остатках средств на их счетах с учетом полного внедрения в финансовой системе края системы электронного документооборота. Результатом взаимодействия органов Федерального казначейства и финансовых органов всех уровней стало значительное сокращение нецелевого использования бюджетных средств, а также задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.

Таким образом, переход на казначейскую систему сегодня становится одним из важнейших инструментов управления бюджетным процессом. Он позволяет перейти к планомерному и законному использованию средств регионального и местных бюджетов, объективно оценивать состояние финансовой системы.

Кроме того, при казначейском исполнении бюджета предусмотрено использование единого программного продукта всеми участниками бюджетного процесса, что позволяет работать в едином информационном пространстве и автоматизировать всю бухгалтерскую отчетность и, как следствие, принимать более выверенные управленческие решения на всех уровнях власти.

Следует отметить, что недостающим звеном механизма эффективного управления расходами в настоящее время является отсутствие единого системного перечня бюджетных услуг, предоставляемых населению, установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг, электронного документооборота с бюджетополучателями средств в связи с недостатком вычислительной техники и программного обеспечения, что препятствует внедрению казначейских технологий исполнения бюджетов.

Так как в настоящее время маневрирование свободными остатками средств на бюджетных счетах является важным инструментом воздействия региональных администраций на экономику территорий, то к перспективному направлению в области управления общественными финансами относится управление ликвидностью, т.е. стремление и возможность органов власти иметь достаточное количество денег, чтобы наиболее эффективным образом выполнить обязательства государства.

У органов государственной власти существует объективная необходимость управлять большими потоками денежных поступлений и выплат, а так как не существует естественной взаимосвязи между притоком в госказну и оттоком из нее денежных средств, то власть должна быть в состоянии, с одной стороны, минимизировать потребности в ликвидных активах, с другой – справляться с временным дефицитом или профицитом.

При работе с чередующимися потребностью в ликвидных активах и их избытком в системе общественных финансов следует учитывать преимущества масштабности, которые можно получить, осуществляя консолидированное управление ликвидностью. Государственный аппарат состоит из множества организационных единиц, «разбросанных» по всей территории страны или региона и так или иначе нуждающихся в платежах. Где-то может возникнуть временная нехватка ликвидных активов, в то время как в другом месте обнаруживается их избыток. Так как единственная задача ликвидных средств – обеспечить платежи, то не играет роли, как – географически или организационно – ликвидность возникла. Вся ликвидность государства может использоваться для всех государственных платежей. Поэтому, независимо от организационной структуры или степени децентрализации и самостоятельности, в системе государственного управления общественными финансами имеются сильные аргументы в пользу централизации управления всей ликвидности на одном счете, что позволяет уравновешивать ее дефицит и профицит. По этой причине почти во всех развитых странах, имеющих современную структуру управления общественными финансами, были созданы системы единого казначейского счета (ЕКС).

Основополагающая идея системы ЕКС состоит в том, что профицит ликвидности в какой-то одной части государственных общественных финансов может использоваться для покрытия дефицита в другой ее части. Поэтому счета всех министерств, ведомств, бюджетополучателей и вероятных внебюджетных фондов подключаются к единой структуре счетов, которая соединена с основным счетом. Все платежи государ- ства должны проходить через систему ЕКС. Сальдо на индивидуальных счетах в этой системе в каждый момент времени равно нулю. Счета используются только для целей регистрации движения ликвидности. Вся ликвидность в системе государственных финансов концентрируется на основном счете и благодаря этому может быть целиком и полностью использована для осуществления платежей.

Сегодня в России созданы предпосылки для внедрения метода управления ликвидностью посредством ЕКС: завершен переход территориальных управлений Федерального казначейства на ЕКС по доходам и расходам федерального бюджета, что создает возможности для централизации всех средств на уровне Федерального казначейства. Для реализации функции управления ликвидностью ЕКС в Федеральном казначействе необходимо в перспективе выделить отдельное структурное подразделение, обеспечивающее координацию всех денежных потоков российского бюджета.

Таким образом, развитие казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов, внедрение передовых технологий управления расходами – не самоцель, а средство повышения эффективности общего процесса управления государственными финансами.