Проблемы ведения государственного земельного кадастра в регионе (на примере опыта Алтайского края)

Е.Ю. Вдовина начальник информационно-аналитического отдела Алтайского института мониторинга земель и экосистем

О.В. Неяскина начальник методического отдела федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата»

Правительством Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра (ГЗК) поручено Федеральной службе земельного кадастра России (Росземка-дастр). Для этих целей в 1999–2000 годах Росземкадастром на территории каждого субъекта Российской Федерации были созданы федеральные государственные учреждения «Земельная кадастровая палата» (ФГУ ЗКП). ФГУ ЗКП по Алтайскому краю (далее – Палата) было создано в феврале 2000 года. Статья посвящена осмыслению трехлетнего опыта работы ФГУ ЗКП по Алтайскому краю.

Взаимодействие Палаты и комитетов по земельным ресурсам и землеустройству

Мы понимаем, что Палата и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Алтайскому краю (далее – Крайкомзем) обязаны взаимодействовать при организации и ведении государственного земельного кадастра на территории края. Главным документом, регламентирующим отношения Крайкомзема и Палаты, является приказ Росземкадастра № 1661. Основные положения этого документа были доведены до сведения подразделений Крайкомзема и Палаты в кадастровых районах приказом Край- комзема2. По всей вероятности, это общие для всех субъектов Российской Федерации правовые нормы. Однако во взаимоотношениях Палаты и Крайземкома Алтайского края существуют некоторые особенности.

Во-первых, директор Палаты является членом коллегии Крайкомзема, и еженедельно присутствуя на совещаниях Край-комзема, может решать вопросы ведения ГЗК или развития Палаты и его подразделений. В частности, руководитель Крайкомзе-ма оказывает действенную помощь в вопросах увеличения штата сотрудников Палаты, а также в вопросах обустройства Палаты и ее подразделений в районах и городах.

Во-вторых, взаимодействия Палаты и Крайкомзема осуществляется при подборе кадров, их обучении и формирования команды в кадастровых районах.

Несколько слов об общих принципах организации работ в кадастровом районе. Земельный кадастр, в том числе государственный кадастровый учет, традиционно вели комитеты по земельным ресурсам и землеустройству районов (городов). Опыт работы Комитетов насчитывает более десяти лет, отдельные специалисты имеют более чем десятилетний опыт ведения земельного кадастра. Земельная кадастровая палата в Алтайском крае образована в первом квартале 2000 года, в большинстве районов пер- вые специалисты появились с ноября 2000 года, т. е. специалисты Палаты в кадастровых районах начали работу практически с нуля. Поэтому возник вопрос о сочетании опыта работы Комитетов и потенциальных возможностей представителей Палаты.

В связи с этим первым мы определили « принцип единой команды ». Это означает, что в кадастровом районе руководители и специалисты земельного комитета и Палаты ведут государственный кадастровый учет совместно. Распределение функций между Комитетом и Палатой на уровне кадастрового района сводится к следующему:

• •    земельный комитет отвечает за организацию работ, координацию и контроль полученных результатов;

• •    Палата выполняет все работы по ведению государственного кадастрового учета (прием граждан, заполнение всех форм кадастрового дела и Единого государственного реестра земель, выписки из первичных документов по заявкам и заявлениям граждан, ведение архива материалов по кадастровому учету).

Таким образом, руководителем «команды» является руководитель земельного комитета. «Команда», выполняя совместно функции ведения кадастрового учета, должна располагаться в одном или соседних помещениях. При этом вопросы размещения «команды» по мере возможности решает руководитель объединенного коллектива. Это – второй принцип .

Согласно определенному нами третьему принципу порядок выделения средств на обустройство и технологические нужды, выделение техники, обучение сотрудников, организации работ обсуждаются директором Палаты с руководителем «команды» и осуществляются с учетом его мнения через представителей Палаты в конкретном кадастровом районе.

Вместе с тем очень важно наладить такие взаимоотношения, при которых организации, ведущие кадастр, максимально используют опыт земельных комитетов, однако подмены функций Палаты и Комитетов не происходит.

Вернемся к вопросу о подборе кадров. Приведенные принципы работы «в коман- де» позволяют выработать требования к подбору кадров. Первым очевидным требованием является уровень квалификации и профиль образования претендента, позволяющие освоить и качественно выполнять функции ведения государственного земельного кадастра. Второе требование – это способность и желание учиться, постигать новое, не останавливаясь на достигнутом. Третье требование – это умение работать в команде, а четвертое – обладание необходимыми организаторскими способностями, позволяющими организовать новое дело – ведение государственного кадастрового учета в кадастровом районе по вновь отрабатываемой технологии в соответствии с Федеральным законом «О государственном земельном кадастре» и нормативными правовыми документами, разработанными для его реализации. Реализация этих требований осуществляется руководством Палаты с помощью руководителей земельных комитетов в кадастровых районов края, руководителя Крайкомзема, глав администрации районов и городов по соответствующим кадастровым районам.

Подбор руководителей подразделений Палаты по кадастровым районам производится в следующем порядке. В соответствии с выделенными лимитами численности и утвержденным штатным расписанием директор Палаты готовит предложения с перечнем районов и городов, в которых необходимо открыть подразделения Палаты, и передает его руководителю Крайкомзема. Руководитель Крайкомзема информирует глав администраций соответствующих кадастровых районов об открытии подразделений Палаты и просит помочь в их организации и обустройстве, организует комиссию по согласованию кандидатур руководителей подразделений Палаты по кадастровым районам, дает указание руководителям земельных комитетов о подборе требуемых руководителей на местах. Руководители земельных комитетов подбирают кандидатов на должность руководителя подразделения Палаты, согласовывают их с директором Палаты и главой администрации района (города). Далее на кандидатов, отобранных путем согласования, руководи- телем земельного комитета подготавливается представление, согласованное с главой администрации и вместе с комплектом документов для приема на работу направляется в Палату. Директор Палаты готовит документы и выносит вопрос на рассмотрение комиссии. В случае необходимости на комиссию приглашается обсуждаемый кандидат и представивший его руководитель земельного комитета. При положительном решении комиссии директор Палаты подписывает приказ о приеме на работу руководителя подразделения по соответствующему кадастровому району. В случае отрицательного решения в районе подыскивается другая кандидатура.

Подбор специалистов в подразделения Палаты по соответствующим кадастровым районам производится совместно руководителем земельного комитета и руководителем подразделения Палаты, а директор Палаты принимает решение с учетом мнения того и другого.

При подборе руководителей и специалистов подразделений Палаты по кадастровым районам приоритет отдается выпускникам Алтайского государственного агроуниверситета (специальность – землеустройство и земельный кадастр) и выпускникам Сибирской государственной геодезической академии (специальность – кадастр, геодезия).

Обучение руководителей и специалистов подразделений Палаты по кадастровым районам производится по следующим формам. Первичное обучение ведется по программам Росземкадастра силами Новосибирского регионального кадастрового центра (НРКЦ) «Земля». Для обучения комплектуются группы по 17–20 человек. Занятия ведутся с отрывом от производства по недельной программе (неавтоматизированная технология ведения государственного кадастрового учета) и двухнедельной программе (автоматизированная технология ведения кадастрового учета). После получения слушателями удостоверений о завершении обучения, производится аттестация специалистов на право ведения государственного кадастрового учета в кадастровом районе.

Ключевой формой обучения и повышения уровня квалификации для руководителей и специалистов Палаты в кадастровых районах является самоподготовка. Для этих целей каждое подразделение обеспечивается всеми директивными документами по государственному земельному кадастру и нормативными правовыми, технологическими и справочными материалами. Помимо этого, в подразделения направляются сведения о ведении кадастра в кадастровых районах края и других регионах. Важным стимулом повышения уровня знаний и умений являются реальные ситуации, возникающие при работе с гражданами. Этому же способствует возможность задавать вопросы о возникающих проблемах по «горячей линии».

Существуют и другие формы обучения и повышения квалификации: ежеквартальные семинары-совещания, изучение опыта работы других кадастровых районов, поездки руководителей и специалистов Палаты и Крайкомзема по кадастровым районам для проверки и оказания помощи на местах. Эти и другие формы обучения могут быть полезны и эффективны только при ориентации руководителей и специалистов подразделений Палаты по кадастровым районам на умение и желание учиться как самостоятельно, так и используя разные формы обучения.

О Палате, ее структуре, функциях

По терминологии кадастрового деления Алтайский край является кадастровым округом. Он включает в себя 73 кадастровых района, в том числе по 61 административному району, 11 городам, одному закрытому административно-территориальному образованию (ЗАТО). Площадь – 16 млн га, в том числе 11 млн га сельскохозяйственных угодий, включая 7 млн га. пашни (по площадям сельскохозяйственных угодий и пашни Алтайскому краю нет равных в России). Протяженность с запада на восток – 600 км, с севера на юг – 400 км.

Палата состоит из головного учреждения и подразделений в кадастровых районах. В настоящее время организовано 64 подразделения Палаты. В этих подразделениях проводится постановка земельных участков на кадастровый учет.

Головное учреждение Палаты, расположенное в городе Барнауле, осуществляет мероприятия по организации ведения государственного земельного кадастра в кадастровых районах Алтайского края и по Алтайскому краю в целом.

Структура и функции головного учреждения существенно отличаются от общепринятых в Палатах других регионов. В составе головного учреждения организован отдел автоматизации ведения ГЗК, в котором работают специалисты по электронике, программисты и системные программисты, а также геодезист. Задача отдела – обеспечить внедрение автоматизированной технологии ведения ГЗК во всех кадастровых районах края. Для решения этой задачи необходимо:

• •    обеспечить работоспособность вычислительной и множительной техники во всех 73 кадастровых районах;

• •    оцифровать картографический материал по каждому кадастровому району. Полученные цифровые карты являются основой графических баз данных, на которые наносятся границы земельных участков, поставленных на кадастровый учет;

• •    оцифровать и нанести на цифровую карту кадастровое деление кадастровых кварталов;

• •    обеспечить кадастровые работы программным комплексом по кадастровому учету земельных участков (используется разработка НРКЦ «Земля», директор – В.И. Гладкий);

• •    осуществлять консультирование, помощь с выездом на место, контролировать правильность выполнения работ.

В этом же отделе ведутся перспективные работы по созданию и развитию корпоративной вычислительной сети, разработке программ, обеспечивающих повышение достоверности хранения и обработки данных, автоматизации функций по формированию списка налогоплательщиков и другие разработки.

Отдел подчинен главному инженеру, ему же подчинена и хозяйственная служба.

Первый заместитель директора отвечает за взаимодействие с организациями и учреждениями, с которыми связана Палата. Он же курирует работу кадровой и режим- ной служб, бухгалтерию, отвечает за правовое обеспечение.

Отдел методического обеспечения отрабатывает методики ведения ГЗК, проверяет работу подразделений Палаты, в том числе по работе с гражданами, организует отчетность подразделений Палаты, производит сбор и анализ статистики. Отдел подчинен директору.

Информационное обеспечение принятия управленческих решений

С целью получения необходимой информации о ходе внедрения и ведения государственного земельного кадастра и государственного кадастрового учета по краю в целом и по отдельным кадастровым районам директором Палаты подготовлен и введен в действие приказ об организации сбора и подготовки статистических и справочных материалов. Эти материалы ежемесячно обновляются, по состоянию на последний рабочий день предшествующего месяца. Таким образом, накапливается следующая информация:

• •    реестр посещений кадастровых районов с указанием даты посещений и фамилии посещающих (копии справок о результатах посещений по форме, заданной в методике обследований, накапливаются в отдельной папке у директора, оригиналы – в картотеке методического отдела);

• •    статистика постановки на кадастровый учет земельных участков, включающая по каждому кадастровому кварталу информацию о фактической численности работающих, выделенных ПК, количестве присвоенных кадастровых номеров за текущий год и с начала работы подразделения, выработка на одного человека и на одну ПК, приоритеты (в порядке уменьшения по общему объему сделок, по нагрузке на одного человека и на единицу ПК);

• •    реестр объемов сделок, оформленных по автоматизированной технологии и по неавтоматизированной технологии, объяснительные записки при отклонении от технологии;

• •    распределенная в кадастровые районы вычислительная и множительная техни-

• ка, дополнительные устройства, аппаратура связи;

• •    реестр выделенных и освоенных кадастровыми районами средств на обустройство;

• •    информация по кадрам (должности с адресами и телефонами, данные об образовании, повышении квалификации, дни рождения, даты поступления на работу, фактическое выполнение штатного расписания);

• •    справочная информация о телефонах и адресах (глав администраций и их заместителей, руководителей земельных комитетов, работников головного учреждения и Крайкомзема, аппарата Росземкадастра, руководителей ФГУ ЗКП и Комземов в других субъектах Российской Федерации).

Наличие актуальных сведений, особенно по приоритетам нагрузки на кадастровые районы, позволяет принимать более объективные решения относительно численности техники и финансов при распределении выделенных ресурсов.

Организация кустов кадастровых районов

Большая территория Алтайского края (73 кадастровых района) обусловила необходимость поделить весь край на группы районов и организовывать по каждой группе кустовые центры. Кустовой центр берет на себя функции организации работ по ведению ГЗК в кадастровых районах, входящих в определенный куст. Такие кусты и соответствующие центры целесообразно создавать в городах, в которых можно найти специалистов достаточной для этой работы квалификации. В настоящее время создан один кустовой центр в городе Бийске. Его возглавляет руководитель в ранге заместителя директора. Он имеет полномочия принимать необходимые решения по организации ведения ГЗК в кадастровых районах куста. Для выполнения кустовых функций центр обеспечивается необходимым штатом специалистов, вычислительной техникой и автотранспортом. Обобщение и систематизация опыта Бийского куста позволяет отработать технологию и нор- мативы затрат для выполнения функций кустового центра.

Задачи и проблемы

В настоящее время перед Палатой стоят следующие задачи :

• 1)    завершить внедрение автоматизированной технологии ведения ГЗК во всех кадастровых районах;

• 2)    с целью обеспечения устойчивости функционирования автоматизированной технологии ведения ГЗК обеспечить технологию резервирования баз данных на компакт дисках;

• 3)    завершить создание локальных вычислительных сетей в кадастровых районах, отработку пилотного проекта кустовой обработки информации, передаваемой из районов по каналам связи;

• 4)    отработать автоматизированную технологию формирования списка налогоплательщиков, используя базы данных государственного реестра земель кадастровых районов;

• 5)    разработать технические предложения по задачам и информационным потокам в условиях функционирования корпоративной сети Палаты.

На региональном уровне пока не удается решить следующие проблемы :

• 1)    организация создания единой опорномежевой сети в субъектах Российской Федерации для обеспечения достоверных данных о координатах границ земельных участков при их межевании;

• 2)    создание единой системы обеспечения картографическими материалами в цифровом виде: районы – М 1:25000 (лучше – М 1:10000), сельские населенные пункты – М 1:2000, города – М 1:2000 и М 1:500;

• 3)    рассекретить используемый картографический материал, т. к. наличие грифов ограничения пользования для масштабов М 1: 50000 и крупнее существенно осложняет ведение кадастра. В то же время те, от кого мы прячем картографический материал, имеют более достоверные карты, полученные дистанционными методами со спутников. Получается, что прячем сами от себя.