Проблемы законодательного регулирования формирования нового облика Вооруженных сил России

Реформы оборонной системы и ее главного элемента – Вооруженных сил – нормальный и закономерный процесс в любом государстве.

Изменяется характер внешних угроз, корректируется политика государств, правовое регулирование обороны, совершенствуется военное искусство, появляются новые виды и средства вооруженной борьбы, меняются социальная структура общества, государственный строй, тип экономики и т. п.

Мониторинг законодательства о национальной безопасности Российской Федерации показал: в нем еще не в полной мере закреплены реальные и эффективные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам. Поэтому парламентарии стремятся использовать все предоставленные законодательством Российской Федерации возможности – средства, способы и формы деятельности для глубокого и полного изучения и правового регулирования обороны Российской Федерации. Среди них прежде всего:

сопровождение законопроектов; подготовка законодательных инициатив; проведение парламентских слушаний, тематических заседаний Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, Координационного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по социальной защите военнослужащих, конференций, «круглых столов».

Основные усилия в сфере правового регулирования обороны сосредоточены на анализе результатов совершенствования военной организации государства, исходя из угроз военной безопасности, перехода к перспективному облику Вооруженных сил. Остановлюсь лишь на некоторых моментах.

Так, в течение 2010 года был принят ряд федеральных законов, в результате чего получили урегулирование такие вопросы, как: полномочия Президента Российской Федерации по установлению штатной численности Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; порядок заключения военнослужащими нового контракта о прохождении военной службы; полномочия должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области воинского учета; структура военных комиссариатов; исключение военнослужащих из списков личного состава воинских частей и другие.

В истекшем году особое значение Комитет придавал вопросам качества комплектования войск и сил флота личным составом.

Как известно, Федеральная целевая программа о переводе Вооруженных сил на преимущественно контрактный способ комплектования не достигла поставленных задач и претерпела существенные изменения. Сложности с реализацией данной программы оставляют негативный осадок, но, как нам представляется, терять чувство оптимизма не следует, так как при достаточном финансовом наполнении появятся и ожидаемые результаты, а у военных комиссариатов будут стоять очереди граждан, желающих оказаться в рядах армии и флота. И тогда военкоматы будут не набирать необходимый контингент для службы в Вооруженных силах России, а перейдут к отбору. Но это в будущем. Сегодня же перед государством и обществом в полный рост, как говорится, встала задача эффективного использования призывных ресурсов, имеющихся в стране. И решить данную задачу можно двумя основными путями.

Первый путь предполагает расширение призывной базы (например, путем увеличения предельного возраста призыва). Второй -формирование действенных механизмов реализации норм действующего законодательства о воинской обязанности и военной службе, улучшение условий ее прохождения, повышение социальной и правовой защищенности военнослужащих по призыву. Первый путь, на наш взгляд, вряд ли позволит кардинально изменить нынешнее состояние с призывом. Второй направлен на создание организационно-правовых предпосылок избавления нынешней системы призыва от инертности, общества - от терпимого отношения к «уклонистам», а армии - от негативного имиджа. В данной связи важным направлением деятельности является:

• -    во-первых, разработка и реализация комплекса мероприятий по повышению эф-

• фективности судебной системы, совершенствование деятельности органов юстиции в отношении преступлений, связанных с несоблюдением положений статьи 59 Конституции Российской Федерации [1], согласно которой защита Отечества является долгом и обязанностью граждан;

• -    во-вторых, всестороннее повышение социально-правового статуса проходящих военную службу по призыву путем введения новых форм и видов социальных гарантий, компенсаций и льгот.

Развивая вопросы правового обеспечения воинской обязанности и военной службы по призыву, Комитет провел «круглый стол» на тему «О состоянии и перспективах законодательного регулирования воинской обязанности и военной службы в Российской Федерации». В ходе дискуссии обсуждались актуальные аспекты законотворческой деятельности, исходя из результатов анализа проблем комплектования Вооруженных сил военнослужащими по контракту и по призыву, особенности современного этапа развития армии и флота, а также вопросы, связанные с практикой разработки проектов федеральных законов в сфере воинской обязанности и военной службы. По итогам работы Правительству Российской Федерации было рекомендовано разработать и осуществить скоординированные меры по:

• -    совершенствованию системы призыва на военную службу с учетом изменения срока службы по призыву и необходимости повышения социально-правового статуса граждан, проходящих военную службу по призыву, введения новых форм и видов социальных гарантий, компенсаций и льгот;

• -    оптимизации организационно-правовых механизмов и процедур призыва;

• -    усилению административной ответственности руководителей и должностных лиц за правонарушения в области воинского учета, порядка призыва, а также организации и проведения мероприятий по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности;

• -    установлению ответственности военнообязанных за необоснованный отказ от обучения по военно-учетным специальностям;

• -    разработке и принятию нормативноправовых актов, регламентирующих мобилизационную подготовку экономики Российской Федерации.

Кроме того, с учетом результатов «круглого стола» был подготовлен и направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 83 Трудового кодекса Российской Федерации» [2], который принят к рассмотрению и уже получил поддержку у целого ряда депутатов. Проект направлен на регулирование отношений, возникающих в сфере реализации прав граждан, прошедших военную службу по призыву, на трудоустройство. Цель – укрепление социально-правового статуса граждан, призванных на военную службу. Кроме того, на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [3], разработанный членами нашего Комитета (В. А. Озеров, В. И. Мельников). Он направлен на регулирование отношений, возникающих в сфере реализации прав на образование, закрепленных в ст. 43 Конституции Российской Федерации. Цель – обеспечение их равенства путем предоставления права на отсрочку от призыва на военную службу до 1 октября гражданам Российской Федерации – выпускникам общеобразовательных учреждений, прошедшим государственную итоговую аттестацию, которым к моменту завершения весенней призывной кампании в текущем году исполняется 18 лет.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [3] призыв на военную службу граждан, не пребывающих в запасе, осуществляется два раза в год – с 1 апреля по 15 июля и с 1 октября по 31 декабря на основании указов Президента Российской Федерации. Но так называемый «весенний призыв» частично совпадает по времени с периодом проведения государственных итоговых аттестаций выпускников по программам среднего (полного) общего образования (июнь), а также началом периода представления документов для поступления в учреждения профессионального образования (июнь-июль). Это приводит к тому, что выпускники общеобразовательных учреждений, которым исполнилось 18 лет до 15 июля текущего года включительно, желающие продолжить образование и поступить в соответ- ствующее образовательное учреждение, подлежат призыву на военную службу после окончания школы. Естественно, они оказываются в неравном положении с другими выпускниками, не достигшими 18 лет и желающими продолжить образование в соответствующих учреждениях, поскольку действующее законодательство не позволяет им реализовать свое право на поступление в образовательные учреждения в год завершения обучения в средней школе.

Этим законопроектом мы стремимся добиться равенства в возможностях для тех выпускников-одногодков, которые хотят поступить в высшие учебные заведения в год выпуска из школы. При этом любой юноша, изъявивший желание пойти служить по призыву, несомненно, может реализовать его в ходе весеннего призыва после выпускного вечера в школе. С другой стороны, граждане, поступившие и в последующем закончившие вуз, для призыва не потеряны и через 4-5 лет могут быть призваны на военную службу, но уже со значительно более высоким уровнем образования, что, согласитесь, неплохо.

В минувшем году большое внимание уделялось проблеме реализации социальных прав военнослужащих. Так как на сегодняшний день среди вопросов военного строительства реформирование системы денежного довольствия военнослужащих остается одним из самых острых и злободневных. Отрадно отметить то, что решение о необходимости реформирования системы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов находит поддержку как у большинства людей в погонах, так и у парламентариев.

Известно, что в Вооруженных силах внедрение системы денежного довольствия, основанной на решениях Президента Российской Федерации, запланировано на 1 января 2012 года. По мнению нашего Комитета, параметры денежного довольствия, которые были определены в отношении военнослужащих Минобороны и сотрудников «полиции» (обновленного МВД), могут стать базовыми для формирования взаимоприемлемых принципов, которые позволят разрешить эту ключевую для разработчиков федерального закона проблему.

Если же говорить о ближайшем увеличении денежного довольствия военнослужа- щих, то с 1 апреля 2011 года предусмотрено повышение денежных окладов военнослужащих на 6,5 %, кроме того, на дополнительное денежное стимулирование военнослужащих выделяется 42 млрд рублей ежегодно (увеличение на 10 млрд рублей по сравнению с 2010 годом).

До настоящего времени остро стоит вопрос индексации военных пенсий. В результате принятых в 2010 году Правительством Российской Федерации мер размеры пенсий военным пенсионерам были увеличены на 760 рублей. Но это крайне мало. Сегодня рост военных пенсий отстает даже от темпов инфляции. А введенные в последние годы дополнительные виды выплат денежного довольствия коснулись только отдельных военнослужащих, состоящих на военной службе, и на размер пенсий не повлияли. В связи с этим в ряде регионов значительное число военных пенсионеров отказались от военных пенсий, перейдя на общегражданские пенсии, что отрицательным образом отражается на престиже и привлекательности военной службы.

По этому поводу в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поступают многочисленные обращения граждан, в которых высказывается озабоченность ухудшением социально-экономического положения военных пенсионеров. В связи с этим по инициативе Комитета Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Миронов направил письмо Президенту Российской Федерации о необходимости принятия неотложных мер по повышению размеров военных пенсий и законодательному разрешению данной проблемы. В настоящее время Правительством Российской Федерации проводятся мероприятия по реализации поручения Президента Российской Федерации по вопросам совершенствования системы денежного довольствия военнослужащих и повышения размеров пенсий граждан, уволенных с военной службы. Реформирование структуры денежного довольствия в соответствии с принятой концепцией повлечет за собой и рост военных пенсий.

Однако пока ассигнования на эти цели в федеральном бюджете на плановый период 2011 и 2012 годов в достаточной степени не предусмотрены. И над этим надо продолжать работать. Именно с этой целью в декабре 2010 года проведено расширенное заседание нашего Комитета «О ходе реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в части совершенствования законодательства о денежном довольствии военнослужащих» [4]. Выступивший на этом мероприятии с докладом заместитель министра финансов Российской Федерации А. Г. Силуанов отметил, что, наряду с формированием единых подходов к содержанию и этапам реформирования систем денежного довольствия в различных силовых структурах, одним из важных итогов деятельности межведомственной рабочей группы станет подготовка к 1 июня 2011 года согласованного проекта федерального закона о денежном довольствии и отдельных социальных гарантиях военнослужащих, включающего вопросы обеспечения военных пенсионеров. Основу данного проекта составит проект федерального закона о денежном довольствии военнослужащих, разработанный Минобороны России. При этом базовые параметры денежного содержания офицеров на первичных должностях, определенные Президентом России Д. А. Медведевым, будут являться исходными для определения размеров денежного содержания других военнослужащих, а средний размер военной пенсии, по мнению Минфина России, должен быть на 30-40 % выше, чем средний размер трудовой пенсии в Российской Федерации. Будем надеяться на позитивные результаты как в части денежного содержания военнослужащих, так и в части серьезного повышения военных пенсий. С этой целью Комитет высказал готовность принять активное участие в деятельности межведомственной рабочей группы и направил в ее состав своих представителей, которые активно включились в подготовку проекта федерального закона.

В течение 2010 года Комитет принимал участие в сопровождении Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» [5]. В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации [6] особое внимание при формировании расходов федерального бюджета на 2011 – 2013 годы в части обеспечения национальной обороны было уделено вопросам: индексации и реформиро- вания денежного довольствия военнослужащих, реализации социальных гарантий для этой категории граждан; выполнения всех ранее взятых обязательств по обеспечению нуждающихся военнослужащих постоянным жильем; обеспечения необходимого финансирования расходов на национальную оборону, включая закупку новых видов вооружения, обеспечение боевой подготовки; реализации с 2011 года Государственной программы вооружения на 2011 – 2020 годы, обеспечивающей комплексное переоснащение войск современными видами боевой техники, и новой федеральной целевой программы реформирования оборонно-промышленного комплекса.

Доля расходов по разделу «Национальная оборона» [6] в общих расходах федерального бюджета увеличится с 12,5 % в 2010 году до 14,3 % в 2011 году. В 2011 году расходы на национальную оборону возрастут по сравнению с 2010 годом на 18,8 %.

Вместе с тем в Федеральном законе [6] остаются нерешенными следующие вопросы:

• –    не в полном объеме учтен рост тарифов на железнодорожные и другие виды транспорта, что создает риски образования дефицита финансовых ресурсов на эти цели и увеличение кредиторской задолженности;

• –    не в полной мере учтено, что в результате недостаточного выделения бюджетных средств на капитальный и текущий ремонт произошло значительное старение эксплуатируемого фонда Минобороны России (более 40 % зданий требуют капитального ремонта);

  – выделяемые бюджетные средства Минобороны России на строительство жилья для постоянного проживания позволяют выполнить решение Президента Российской Федерации по обеспечению военнослужащих постоянным жильем к 2012 году (вместо 2010 года) и создают риски срыва обеспечения в установленные сроки (к 2012 году) военнослужащих служебным жильем.

К слову, следует отметить, что в Федеральном законе учтена поправка членов Комитета о выделении денежных средств на проведение паспортизации объектов Минобороны России, что, на наш взгляд, является значительным шагом в процессе передачи муниципалитетам зданий, принадлежащих военному ведомству.

Как член военно-промышленной комиссии, прямо могу отметить, что серьезная ра- бота у нас проводится по техническому оснащению Вооруженных сил Российской Федерации. На программу вооружений 2011 – 2020 годов предполагается запланировать огромнейшие деньги – более 20 триллионов рублей. Но главное, естественно, не количество выделенных средств, а число новых современных образцов вооружения, которые будут поставлены в войска и на флот.

В 2011 году Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности продолжит работу над такими законопроектами, как «О системе государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации», «О внесения изменения в статью 1 Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», «О развитии малой авиации в Российской Федерации». Особое место в законотворческой работе будет, естественно, отводиться разработке и принятию федерального закона, регулирующего денежное довольствие и социальные гарантии военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов государственной власти. Это, пожалуй, станет нашим главнейшим приоритетом.

В период подготовки и проведения расширенных заседаний Комитета планируем рассмотреть результаты выполнения государственного оборонного заказа 2010 года; состояние и проблемы нормативно-правового регулирования строительства и развития Сухопутных войск; итоги выполнения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в части обеспечения военнослужащих постоянным и служебным жильем и новые задачи по развитию военносоциальной сферы Вооруженных сил; состояние и проблемы нормативно-правового регулирования Воздушно-космической обороны Российской Федерации, а также деятельности Военно-морского флота. В апреле 2011 года планируем посетить Звездный городок и рассмотреть вопрос развития космической отрасли в системе обеспечения национальной безопасности России. В начале июня в формате Координационного совета при Председателе Совета Федерации по социальной защите военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей проведем заседание на тему «О состоянии и проблемах страхования военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов».

В заключение необходимо отметить, что Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности делает многое для укрепления оборонной мощи нашего государства, но предстоит сделать еще больше. И несмотря на имеющиеся трудности, которые переживают наши реформируемые Вооруженные силы, российский народ может быть спокоен за мир на нашей земле, за чистое небо над головой.

• 1.    Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008

• 2.    Трудовой кодекс Российской Федерации. Официальный текст. М., 2006.

• 3.    Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. от 28.12.2010 № 404-ФЗ) «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 30.03.1998. № 13. Ст. 147.

• 4.    Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // РГ. 01.12.2010. № 271.

• 5.    Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // РГ. 2010. № 286, 287, 291.

• 6.    Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011 – 2013 годах» // Пенсия. Июль 2010. № 7.

№ 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ) // РГ. 21.01.2009. № 7.