Процедурные проблемы уставного нормотворчества в муниципальном праве

Проблемам совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления в настоящее время уделяется огромное значение. И это неудивительно. Процесс реформирования местного самоуправления нельзя назвать законченным, несмотря на относительную длительность существования основного нормативного правового акта в данной сфере – федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ), а также формальное окончание срока переходного периода вступления в силу данного акта. Проблемы в сфере местного самоуправления связаны с уставами муниципальных образований и вытекают из недостатков законодательства, регулирующего процедурные вопросы. На каждом из этапов принятия устава (МПА) выявляются следующие проблемы.

1-й этап. Опубликование (обнародование) проекта устава (МПА. В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ проект устава (МПА) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава (МПА) подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава (МПА), а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон №131-ФЗ Федеральным законом от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту МПА, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Последние изменения неоднозначно понимаются представителями местного самоуправления. Так, опубликование указанных порядков не требуется, однако публичные слушания все равно проводятся. Данные изменения и изменения, коснувшиеся статьи 28 Федерального закона №131-ФЗ по отказу от требования проведения публичных слушаний в случае, если изменения вносятся исключительно в целях приведения вопросов местного значения и полномочий по их реализации в соответствие с федеральным законодательством, мало взаимосвязаны. На наш взгляд, необходимо устранить внутреннюю коллизию, привести данные статьи в соответствие друг с другом. Необходимо освободить органы местного самоуправления от обязанности проведения публичных слушаний в случае приведения устава в соответствие с федеральным и региональным законодательством независимо от содержания вносимых изменений. Ведь в противном случае каким образом населе- ние будет участвовать в обсуждении (публичных слушаниях), если проект опубликован, а порядок участия граждан – нет?

Несоблюдение минимального 30-дневного срока со дня опубликования (обнародования) проекта устава (МПА) до дня принятия устава (МПА) представительным органом муниципального образования является основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации, так как нарушен порядок принятия устава (МПА). Например, в случае, если проект был опубликован (обнародован) 5 марта, то его принятие представительным органом должно быть не ранее 5 апреля. Кроме того, необходимо учитывать количество дней в месяце, так как, к примеру, февраль содержит 28-29 календарных дней.

На практике весьма часто не соблюдается 30дневный срок в связи с незнанием вопросов исчисления сроков, а также в связи с различием в количестве календарных дней в месяцах. В данном случае проблема лежит в квалификации муниципальных служащих, выборных должностных лиц муниципальных образований. В силу статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ устав должен определять порядок опубликования (обнародования) устава (МПА), в том числе способ официального опубликования (обнародования) устава (МПА). В качестве способов можно указать следующие: публикация в средствах массовой информации, вывешивание на информационных стендах в организациях и учреждениях, распространение текста в организациях и учреждениях для ознакомления.

Как представляется, необходимо законодательно установить способ официального опубликования для муниципальных районов и городских округов – обязательность опубликования в средствах массовой информации, вывешивание на стендах как дополнительный вид, для поселений – возможность вывешивания на информационных стендах. Данный вывод сделан в результате практики применения указанной нормы. Муниципальные районы и городские округа в большинстве случаев имеют муниципальные средства массовой информации, чаще это районные газеты. Сейчас муниципальные районы, имея официальные газеты, закрепив в уставе возможность вывешивания, по своему усмотрению могут либо опубликовать, либо только вывесить, к примеру, на стенде в здании администрации. При этом формально закон будет соблюден. Кроме того, по вопросу о способах обнародования также имеет- ся следующее замечание. В связи с последними тенденциями активного внедрения системы так называемого «электронного правительства» многие муниципальные районы разработали официальные сайты в сети Интернет. Встречаются случаи опубликования проектов устава (МПА) на подобных сайтах и представление сведений для государственной регистрации устава (МПА). Однако признавать данное опубликование в качестве легитимного способа или нет – вопрос открытый. На наш взгляд, данный способ нужно признать, однако лишь как дополнительный, поскольку по-прежнему в сельской местности сеть Интернет не столь распространена.

2-й этап – проведение публичных слушаний по проекту устава (МПА). Согласно пункту 1 части 3 статьи 28 Федерального закона №131-ФЗ на публичные слушания должен выноситься проект устава (МПА), кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Указанная норма не работает в связи с тем, что характер вносимых в устав изменений уточнен: они должны строго содержать в себе вопросы местного значения либо касаться полномочий по решению этих вопросов. Позиция Министерства юстиции Российской Федерации по данному вопросу выражена в разъяснениях, согласно которым целью проведения публичных слушаний является ознакомление населения с документами и получение возможных предложений и дополнений, что предполагает проведение слушаний практически повсеместно. В случае, если изменения в федеральном законодательстве касаются не только вопросов местного значения и полномочий по их решению (статьи 14-17 Федерального закона №131-ФЗ), что происходит довольно часто, муниципалитетам приходится приводить в соответствие свои уставы с учетом проведения публичных слушаний и иных обязательных процессуальных требований. При этом расширительное толкование данной нормы, позволившее бы отнести любое положение устава к вопросу местного значения или полномочию по его решению, не представляется возможным. Также необходимо отметить, что в Федеральном законе №131-ФЗ отсутствует указание на возможность приведения устава в соответствие с региональным законодательством. То есть если устав приводится в соот- ветствие с федеральным законом, то публичные слушания в определенных случаях не проводятся. А если региональное законодательство меняется? Налицо отсутствие общей логики. Необходимо дополнить статью 28 Федерального закона №131-ФЗ соответствующими положениями.

По словам представителей муниципальных образований Республики Бурятия, проведение публичных слушаний в отношении изменений в уставе, которые вносятся исключительно в целях приведения в соответствие с действующим законодательством, вызывает резкую критику со стороны населения, созываемого на такие слушания с целью обсуждения. Как результат – теряется интерес к данной форме непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, значимости и сути самого института публичных слушаний.

Важно понять, что абсолютное большинство вносимых в уставы изменений регистрируется в связи с приведением в соответствие с законодательством. А процедура усложнена, для регистрации требуется немалое количество документов. Возникает сомнение в целесообразности этой громоздкой процедуры в случае приведения в соответствие со столь часто меняющимся законодательством. О количестве внесенных изменений в Федеральный закон №131-ФЗ не будем упоминать, оно велико. На наш взгляд, необходимо существенно упростить требования к принятию и регистрации изменений в уставы, вносимых в связи с приведением в соответствие с законодательством.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Следовательно, вопросы, касающиеся процедуры проведения публичных слушаний, в том числе период времени со дня опубликования (обнародования) проекта, по истечении которого проводятся публичные слушания, должны быть закреплены в муниципальных нормативных пра- вовых актах. Результаты публичных слушаний могут быть закреплены либо в протоколе их проведения, либо в ином документе (итоговом документе публичных слушаний), содержащем решение об одобрении или отсутствии такового со стороны жителей муниципального образования.

На этапе проведения публичных слушаний возникает проблема значимости данного института. К примеру, в научной среде обсуждается тенденция повсеместного введения системы исполнительного органа местного самоуправления во главе с руководителем по контракту. Во многих крупных городах данная система вводится независимо от мнения самого населения. Тогда возникает закономерный вопрос: для чего вообще нужен институт публичных слушаний, если даже при отрицательном отношении к проекту самого населения представительный орган примет решение по-своему? Получается, демократический механизм отражен лишь на бумаге. Думается, необходимо закрепить не рекомендательный, а обязательный характер итогов публичных слушаний.

Кроме того, в законодательстве отсутствует также регламентация по количеству, составу участников публичных слушаний. Безусловно, Федеральный закон №131-ФЗ – это лишь «общие принципы» местного самоуправления. Тем не менее если регламентация отсутствует в федеральном, региональном законах, муниципальных актах, тогда при применении случается следующее. На слушания приходит несколько человек, предположим, из того же состава представительного органа, эти несколько голосуют, все протоколируется, как результат – легитимно проведенные публичные слушания. В свете предыдущего предложения (об обязательности решения, принятого на публичных слушаниях) необходимо также повысить требования к процедуре проведения публичных слушаний.

3-й этап – принятие устава (МПА) представительным органом муниципального образования. Конечным этапом в процедуре принятия устава (МПА) является его утверждение на сессии представительного органа муниципального образования.

Порядок проведения сессии представительного органа муниципального образования определяется регламентом данного органа. Вместе с тем имеется несколько требований к данному этапу на уровне федерального законодательства. Во-первых, необходим кворум (правомочность заседания представительного органа), который устанавливается в уставе, но не может быть менее 50 процентов числа избранных депутатов. Во-вторых, устав (МПА) принимается большинством в две трети голосов от установленной в уставе численности депутатов представительного органа муниципального образования. Так, согласно уставу представительный орган состоит из десяти депутатов. Соответственно не менее семи из них должны присутствовать на заседании сессии и проголосовать за утверждение устава (МПА). При исчислении двух третей от установленной численности возникают следующие проблемы. Каким образом применять норму, если при подсчете возникает нецелое число? В сторону увеличения или уменьшения? Судебная практика исходит из позиции, что при нецелом числе после деления вопрос решается в пользу увеличения. Имеют место случаи, когда в уставе установлено одно число депутатов, однако фактически количество депутатов меньше. Например, в связи досрочным освобождением от должности. До тех пор, пока на вакантное место не будет избран новый депутат, по закону необходимо исходить из числа, установленного в уставе. Ситуация не столь критична, если количество депутатов большое. Однако когда их всего, предположим, восемь? Тогда в отсутствие двух депутатов только шесть в принципе могут голосовать. А в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ для утверждения устава (МПА) необходимо шесть голосов из восьми (в сторону увеличения). Таким образом, все депутаты должны проголосовать за, хотя закон будто бы предполагает лишь две трети. Думается, Федеральный закон №131-ФЗ должен учесть такую специфику, чтобы установить воз- можность исчисления голосов из фактического числа депутатов.

Подводя итог, необходимо отметить, что процедурные проблемы принятия устава (МПА), на первый взгляд, незначительны в общем масштабе муниципальной реформы. Однако они тем более важны и показательны, что затрагивают важнейшие демократические институты (непосредственное обсуждение проектов населением – публичные слушания, утверждение муниципального акта представителями населения), которые представляют собой основу новой модели местного самоуправления. Выявленные пробелы в законодательстве должны быть урегулированы на муниципальном уровне. При отсутствии должного опыта, практики в реализации новых институтов, банального юридического образования «придумать» что-то свое, урегулировать не решенные законодателем вопросы самостоятельно – едва ли выполнимая задача для муниципалитетов. Осознавая изложенное, представляется, что необходимо или решить эти проблемы путем дополнения федерального законодательства, или дать более широкие законодательные полномочия субъектам Федерации.

Цыремпилова Мария Анатольевна – аспирант кафедры конституционного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Tsyrempilova Mariya Anatolyevna – postgraduate student, department of constitutional and municipal law, State educational establishment of higher education «Russian Legal Academy of Ministry of Justice of the Russian Federation».