Процесс осуществления современных европейских административно-государственных реформ

С овременные исследователи выделяют несколько основных сфер, в рамках которых происходит реформирование административно - государственного управления в странах Европы. Это:

• —    система взаимоотношений исполнительных органов власти с другими государственными институтами власти и управления, как по горизонтали, так и по вертикали (конституционно - политическая сфера);

• —    оргструктуры, механизмы координации и контроля, включая центральную администрацию, региональное и местное управление (организационная сфера);

• —    системы и методы управления, административные процедуры и процессы (функциональная сфера);

• —    кадровая политика и государственная служба (кадровая сфера);

• —    управление государственными финансами и исполнением бюд-жета ведомствами (финансово - экономическая сфера)¹.

Российский специалист в области реформирования управления В.В. Лобанов отмечает, что изучение мировой практики позволяет выделить характерные особенности, присущие эффективно дей-ствующему госаппарату, и определить основные направления его эволюции. В общем виде этот процесс можно представить как пере ход от традиционных ценностей к новым — гибким и эффективным системам управления, способным легко адаптироваться к быстро меняющейся внешней среде и предоставляющим руководителям большую свободу действий.

Современные исследователи отмечают, что проведение серьез-ных социальных и экономических преобразований невозможно без резкого повышения качества государственного управления. Непременным условием этого является предоставление большей свободы действий руководителям госучреждений в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и опера тивных целей, проведении кадровой политики и т.д.

ДУБРОВИН

Юрий

Иннокентьевич – д.полит.н., профессор;

В результате административных реформ на смену бюрократиче-ской зависимости и иерархической подчиненности приходит прин цип автономии и ответственности за выполнение основной мис сии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инно вациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.

Очевидно, что качество госуправле-ния во многом зависит от деятельности высших руководителей, недооценка работы с которыми всегда приводила к негативным последствиям. Признание их особой роли в госаппарате способствовало появлению в ведущих странах современного мира отдельного института – службы высших чиновников, позволяющего отбирать наиболее талантливых и компетентных специалистов, ориентированных не на карьеру, а на выполнение работы1.

С этой же целью вводятся стандарты профессиональной компетенции высших чиновников в области менеджмента, от которых сейчас требуются не только знания, но и новые качества государственных лидеров. Речь идет об их способности определять стратегические задачи и приоритеты; понимать политический контекст и институциональные факторы, присущие любой ситуации; учитывать позиции и интересы различных групп и изменять баланс сил в нужную сторону; оценивать этические аспекты и социальные последствия решений; обеспечивать соблюдение демократических норм и ценностей; управлять политическими и организационными изменениями с учетом культурных, национальных, институциональных факторов2.

Современные эксперты отмечают, что в ряде стран (Великобритания, Канада) переходят от жестко установленных должностных окладов высших госслужащих к индивидуальным окладам и контрактной системе, привязывающей денежное вознаграждение к уровню выполнения своих обязанностей. Четкие стандарты и современный механизм оценки выполнения функций и полномочий в количественных показателях, предоставление большей самостоятельности требуют новых подходов к системе отчетности и контроля за госаппаратом. Если раньше основное внимание уделялось контролю за процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас упор делается на контроль и оценку результатов и последствий. Это развязывает руки работникам, самостоятельно выбираю- щим пути и средства достижения поставленных целей.

Наряду с эффективностью деятельности, учитывается этическая сторона, а также умение провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия. Особое внимание обращается на анализ влияния ( impact analysis ), смысл которого состоит в том, чтобы на этапе планирования учесть возможные воздействия на отдельные организации и группы, а также различные сферы (политические, социальные, экономические и культурные).

Еще одним важным направлением реформирования становится развитие конкурентной среды и широкое использование контрактной системы в государственном управлении. Эксперты отмечают, что повышению эффективности госаппарата мешает монопольное положение большинства органов госуправления. Поэтому необходима система, обеспечивающая развитие конкурентных начал, особенно в сфере предоставления услуг населению. В связи с этим в большинстве развитых стран проводится политика демонополизации. Все большее распространение получает практика заключения контрактов с негосударственными или частными структурами на выполнение определенного вида работ, объявляются тендеры. В результате население имеет большую свободу выбора, госслужащие получают стимул для повышения качества оказываемых услуг, а в итоге повышается результативность деятельности всего госаппарата3.

Можно выделить 6 основных направлений административных реформ в ведущих странах ЕС: информатизация и дебюрократизация, новый менеджеризм, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.

Рассмотрим эти направления более подробно.

Информатизация и дебюрократизация означают переход от концепции классической бюрократии («идеальной бюрократии» М. Вебера), опирающейся на иерархичность и закрытость системы управления, к новой информационной парадигме, основанной на открытых сетевых структурах и управлении по результатам. Это направление реформ способствует переходу от «жесткого» мышления классической бюрократии к «мягкому» мышлению современных государственных менеджеров1.

Новый менеджеризм предполагает заимствование передовых разработок и основных принципов управления из бизнес-менеджмента, что предполагает современное представление об организации как гибкой «балансирующей» системе, способной адаптироваться к вызовам внешней среды. Наиболее успешными идеями этого направления стали «организационная кибернетика», принцип управления по результатам, снижение микроконтроля, активное материальное стимулирование труда и пр.²

Приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов может происходить в форме продажи организаций госсектора или передачи государством своих служб частному сектору посредством контрактов. Приватизация предполагает также корпоративизацию, когда полугосударствен-ные структуры функционируют согласно рыночным нормам³.

Сервисное администрирование , или идея администрации как службы сервиса, – это новое понимание государственных органов как учреждений оказания услуг гражданам. Оно предполагает:

– открытие специализированных служб помощи населению, оказывающих консультационные услуги по вопросам оказания государственных услуг;

– создание электронной системы предоставления услуг, заключающейся в размещении на официальном сайте министерств правил, требований, порядка оказания соответствующих услуг, необ- ходимых электронных бланков и других сопутствующих документов;

– создание при каждом министерстве службы контроля качества услуг, полномочиями которой стали бы: опрос населения, постоянный мониторинг степени удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, разработка и совершенствование систем индикаторов оценки качества услуг, аудит и разработка рекомендаций для подотчетных ведомств4.

Децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг) состоит в том, чтобы спустить процесс принятия решений на низовые уровни – туда, где возникают проблемы. При этом территориальная децентрализация (деконцентрация) означает передачу полномочий от центра на региональный и местный уровень, от центральных органов – их территориальным представительствам. Возможно также делегирование полномочий в рамках одной организации с верхних на нижние этажи управления. Аутсорсинг предполагает передачу государственных функций частным организациям посредством контрактной системы. Функциональная децентрализация направлена на создание специальных полуавтономных государственных агентств, которые берут на себя большую часть сервисных функций и действуют на основе соглашений с центральными ведомствами⁵.

Принципы корпоративизма и неокорпоративизма предполагают создание децентрализованных государственных структур нового типа. Корпоративизм предполагает переход от классической бюрократии к корпоративным методам управления. В госсекторе начинают действовать новые эффективные предприятия с элементами рыночных нововведений, при этом государственная система становится фрагментированной, хотя в целом она рассчитана скорее на гражданина, а не на клиента. Данный подход особенно характерен для континентальных стран Европы.

Неокорпоративизм предполагает сетевой подход к управлению и характеризуется превращением государственных структур в своего рода открытую сеть, где отсутствует информационная асимметрия, жесткая иерархия и соблюдение правил. Сетевой принцип предполагает управленческую гибкость и оперативность, при этом агентства уже нацелены не только на достижение своих целей, но и на взаимодействие с другими структурами. Основной акцент делается на проектное управление, которое предполагает создание модульных структур для решения конкретной задачи, имеющей свои временные ограничители1. Неокорпоративизм присущ в большей мере Великобритании (и англосаксонским государствам современного мира).

Существуют некоторые общие черты реализации обозначенных преобразований, например, система бюджетного планирования, ориентированного на результат. В Великобритании она основана на таких концепциях, как value for money (качество за деньги) и best value (концепция оценки результативности). Первая концепция подразумевает, что «общественные средства должны расходоваться не только в соответствии с законом, но и разумно», вторая указывает на необходимость «постоянного улучшения качества общественных услуг»².

Важной общей задачей в сфере повышения качества бюджетных услуг является задача активного сотрудничества государственных органов с населением. Для того чтобы выявить мнение потребителей о качестве получаемых государственных услуг, правительства стран проводят постоянный мониторинг их мнений. Так, в Германии для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг предусматривается использование специальных постановлений, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей3. Муниципалитеты Великобритании проводят постоянные опросы населения по поводу качества предоставляемых услуг и степени их соот- ветствия налоговой нагрузке. Каждый муниципалитет разрабатывает определенный «стратегический порядок достижения целей», состоящий из конкретных планов и программ.

Еще одной задачей реализации реформ является разработка системы регламентов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система носит название стандартов работы с гражданами. Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением. Во Франции, в соответствии с законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., для каждого государственного учреждения определены их обязательства по отношению к гражданам. Помимо этого, правительство провело процедуру упрощения получения многих видов услуг, введены новые правила приема платежей у населения.

Еще одним направлением реформ является создание специальных служб по оказанию государственных услуг населению. Например, во многих европейских странах для трудоустройства каждому гражданину выделяется индивидуальный кейс-менеджер ( case-manager ), который выполняет за клиента все процедуры, связанные с получением необходимых справок от соответствующих государственных служб, а также дает требуемые клиенту рекомендации по всему циклу проведения услуги⁴.

Следует выделить также такое направление реформ европейских стран, как повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг. Например, в целях повышения прозрачности и качества системы предоставляемых услуг государственные департаменты ежегодно разрабатывают и представляют на официальных сайтах отчеты по индикаторам кодекса лучшей практики ( best value performance indicators ). Для их составления каждое министерство должно разработать план оценки качества своих услуг ( best value performance plan ).

В качестве примера отметим, что с 1993 г. в Великобритании каждая отрасль хозяйствования на своем официальном сайте приводит показатели оценки результативности реализованных программ5.

Что касается Финляндии, то здесь с этой целью осуществляется оценка результатов государственных программ реформирования. В качестве критериев при этом выступают: мнение населения о качестве общественных услуг; управляемость государственного сектора; эффективность деятельности государственного сектора; мотивация государственных служащих; качественная характеристика процесса осуществления реформ; значение целей программы и ее непротиворечивость1.

Особое внимание правительства стран ЕС отводят проблеме повышения эффективности и качества деятельности государственных органов власти, предоставляющих услуги населению. Например, основная задача проводимых реформ в Германии состоит в создании «новой модели администрации как службы гарантированного сервиса». Суть такого подхода заключается в том, чтобы перепоручать предоставление дорогостоящих услуг частным фирмам, обеспечивая со своей стороны только гарантию надлежащего выполнения данных услуг. При этом акцент делается на росте гражданской активности населения и обеспечении прав потребителей2.

Таким образом, повышение качества бюджетных услуг должно определиться следующими его составляющими:

– оперативность, сроки удовлетворения требований предоставления услуги;

– доступность для всех групп населения;

– ясность и прозрачность процесса оказания услуги;

– обеспечение прав пользователей;

– персональный подход к клиентам;

– последовательность политики оказания услуги, возможность без ограничений получить доступ к необходимой достоверной информации;

– надежность (предсказуемость, уровень информированности об изменениях, обоснованность принимаемых решений);

– качество культуры обслуживания и общечеловеческая культура и др.

Видный российский ученый и специалист в области управленческих реформ О.В. Гаман-Голутвина, обобщая наиболее важные направления реформ в веду- щих странах мира, выделяет следующие направления:

– снижение государственных расходов;

– повышение способности государства к развитию и реализации политики;

– улучшение выполнения государством функций работодателя;

– повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Она резонно отмечает, что метасмысл реформ – в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как не соответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии, по М. Веберу, являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления3.

Таким образом, ключевой целью реформ госуправления в Европе стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. В этой связи К. Райнхард отмечает: «Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами»4. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Установка на современные административные реформы исходит из принципов рационалистического инструментализма, который подразумевает, что менеджерист-ские принципы могут быть привиты на любой почве, независимо от социального и политического контекста и традиций.

Многие исследователи обращают внимание на то, какие органы осуществляют административные реформы. Международный институт административных наук в Брюсселе много лет изучает проблемы проведения и организации админист-ративных реформ. Как правило, в большинстве стран существует несколько органов, которые осуществляют подготовку административных реформ1. Это государственный министр или секретарь по во просам административной реформы, временные и постоянные комиссии, органы контроля, главное управление по делам государственной службы, бюджетное управление.

В связи с процессом глобализации европейские эксперты отмечают такие новые моменты, как появление международной государственной службы и формирование бюрократических аппаратов международных организаций (ООН, ЕС, НАТО, АСЕАН, СНГ); выделение оргструктур, отвечающих за взаимоотношения с различными межгосударственными организациями; изменение национальных законодательств с учетом международных соглашений.

Уже началось создание европейского административного пространства с целью сближения и унификации деятельности государственных структур как теперешних, так и потенциальных членов ЕС. В результате общеевропейские проблемы становятся частью ежедневной работы госслужащих, от которых требуется знание международного и национального законодательств, иностранных языков, инфор- матики, основ межкультурного общения и т.д. Разработаны критерии и предложена стратегия административных преобразований для новых членов ЕС, включающая такие этапы, как определение общих принципов государственного устройства, разработка программы изменения законодательства, план формирования государственных институтов2.

Эксперты отмечают, что в процессе реформ происходит систематическое обновление функций и организационных структур, использование современных методов менеджмента и информационных технологий. Модернизация госаппарата становится постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства. Речь идет о систематическом изучении работы госаппарата, повышении эффективности госуправления, совершенствовании административных процедур, развитии отношений между гражданами и органами государственной власти. Это ведет к созданию оргструктур, ответственных за разработку и осуществление административной политики.

В их состав входят политические институты, формирующие стратегию; исполнительные органы, отвечающие за ее реализацию; обеспечивающая инфраструктура (научно-информационные центры, учебные учреждения, профессиональные ассоциации и др.).

В настоящее время используются методы совершенствования работы госаппарата, как правило, заимствованные из практики частного сектора: управление тотальным качеством, бенчмаркинг ( benchmarking ), реинжиниринг, управление проектами, стратегическое управление, организационное развитие и др.