Процесс замены начал самоуправления началами государственного управления в системе городского общественного управления дореволюционной России

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(1). 2012

Изучение основных исторических периодов, а также сопоставление результатов проводимых реформ в России, как нам представляется, может дать новые подходы и новые ответы в ходе проведения современной реформы в области организации деятельности органов местного самоуправления, определения их собственных полномочий.

Так, например, с середины 1870-х гг. в Министерстве внутренних дел стал обсуждаться существенный недостаток системы городского общественного управления – частое отсутствие кворума на заседаниях городских дум [9, с. 219]. В течение 1875 и 1876 гг. одновременно и независимо друг от друга в министерство обратились три губернатора, жалуясь на этот недостаток. Согласно статье 63 Городового положения 1870 г. заседание городской думы считалось законным при явке не менее одной трети гласных. Губернаторы заявили, что из-за отсутствия кворума дела городского хозяйства решаются довольно медленно. На этот счет специально для Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы существовало дополнение к Городовому положению, согласно которому при неявке положенного числа гласных следующее заседание открывалось при любом числе собравшихся. Обратившиеся в министерство губернаторы ходатайствовали о распространении этого дополнения на все города Российской империи [13].

Министерство не могло проигнорировать обращение сразу трех губернаторов и для начала решило запросить информацию по данному вопросу из большинства губерний. Вопрос этот неоднократно поднимался общественностью и гласными на заседаниях городских дум.

Отвечая на запрос министерства, симбирский губернатор Н. П. Долгово-Сабуров привел любопытную статистику, полученную у городского головы Симбирска, согласно которой с 1870 по 1875 г. было назначено 118 собраний думы, из них не состоялось 28, то есть каждое четвертое заседание.

Городской голова сообщил, что согласно статье 101 Городового положения гласные должны сообщать о причине своих отлучек, но это требование практически не соблюдалось.

Кроме того, по сведениям, полученным симбирским губернатором, и в остальных городских думах губернии наблюдалась похожая ситуация. Статистика посещений в уездных городах Симбирской губернии была следующая: в Сызрани из 56 заседаний думы не состоялось 6, в Алатыре из 68 – 7, в Сенгилее из 28 – 3, в Буинске из 29 – 3 [1].

Подобная статистика показывает, что в уездных городах гласные более «прилежно» посещали заседания, хотя и здесь ситуация кардинально не отличалась от губернских городов. Симбирский губернатор Долгово-Сабу-ров высказался в пользу введения штрафов за непосещение, так как при малом числе гласных увеличивается возможность принятия неверных решений. Однако серьезно менять Го-родовое положение в этом вопросе губернатор не считал нужным [2].

В начале 1880-х гг. этот недостаток Городового положения был устранен, городские думы получили возможность при отсутствии кворума в течение семи дней назначить новое заседание думы, которое считалось состоявшимся при любом количестве собравшихся, но и в дальнейшем вопрос о малом посеще- нии заседаний городских дум обсуждался в министерстве.

Например, в январе 1887 г. симбирскому губернатору М. Н. Теренину пришел официальный запрос вследствие анонимной записки, поступившей в Министерство внутренних дел. В этой записке сообщалось, что в Симбирской городской думе допускаются решения дел очень малым числом гласных (8–12 человек). Запрос был подписан товарищем министра, сенатором В. К. Плеве. Городской голова Симбирска объяснил заместителю министра, что дума довольно часто пользуется законной возможностью созывать повторное заседание при любом количестве собравшихся, но, по возможности, на нем решаются дела несложные и неважные [3].

Важной особенностью Городового положения 1870 г. было совмещение в одном лице должностей председателя городской думы и городской управы, для либерально настроенной общественности это являлось серьезным недостатком.

Как один из примеров можно привести «всеподданнейший» отчет за 1881 г. Самарского губернатора А. Д. Свербеева. Губернатор писал: «Будучи председателем как распорядительного, так и подчиненного ему исполнительного учреждения одно и тоже лицо может устранить себя от вредного влияния на ход и решение дел только при полной беспристрастности и забвении личных интересов, что в действительности бывает редко» [5]. Фраза во «всеподданнейшем» отчете вызвала интерес самого императора Александра ІІІ, который собственноручно сделал пометку на полях – «совершенно справедливо».

Это послужило прямым указанием к действию для высших чинов власти. 25 октября 1882 г. на заседании Комитета министров обсуждался заинтересовавший императора «всеподданнейший» отчет. В итоге Министерству внутренних дел было поручено всесторонне исследовать вопрос совмещения должностей.

В декабре 1882 г. в Гатчине министр внутренних дел сделал доклад императору Александру ІІІ о совмещении должностей председателя думы и управы. Он отметил, что теоретически разделение обязанностей необходимо, так как исполнительная и контролирующая власть должны быть отделены друг от друга. Однако при практическом воплощении разделения властей могут возникнуть серьезные трудности, которые превысят ожидаемые положительные результаты. Трудности могут возникнуть следующие:

• 1)    исторически в российских городах обсуждаемые должности были соединены, и ломать сложившийся порядок затруднительно;

• 2)    раздвоение власти председателя городской управы и председателя городской думы породит столкновения и пререкания между двумя этими учреждениями, причем каждое из них может совершенно парализовать деятельность другого;

• 3)    контролировать деятельность одного руководителя легче, чем деятельность двух. В докладе высказывалась мысль, что «дела могут идти успешно лишь при условии, что оба учреждения будут одушевлены одной мыслью и стремлением к одной цели» [5].

Министр внутренних дел Д. А. Толстой выразил мнение, что большинство городской думы всегда так или иначе может положительно влиять на деятельность городской управы и контролировать ее. И только когда дума обсуждает действия городского головы или работу городской управы, желательно на это время отстранить голову от председательствования в думе.

Министр отметил, что самарский губернатор не привел никаких фактических данных, подтверждающих его вывод, а в министерстве не имеется подобных сообщений из других губерний.

Иными словами, министерство не решилось изменить что-то в этом вопросе из опасения возможных затруднений. В этом министру удалось убедить императора. Подобное решение вопроса полностью соответствовало консервативному направлению внутренней политики Александра ІІІ.

Также А. Д. Свербеев первым из губернаторов указал на недостаток совмещения должностей. В городских думах этот вопрос обсуждался довольно часто. В октябре 1884 г. в Министерство внутренних дел поступило ходатайство Псковской городской думы о желательности разделения должностей председателя управы и думы «для пользы дела». Псковский губернатор лично считал, что ходатайство необходимо отклонить, так как в тот момент работала комиссия М. С. Каханова, рассматривавшая в том числе и этот вопрос. Товарищ министра внутренних дел сенатор И. Н. Дурново вполне согласился с мнением губернатора и отклонил ходатайство [5].

Московская городская дума в 1886 г. создала специальную комиссию для рассмотрения «выгод и преимуществ» разделения должностей. Данный вопрос обсуждался и на страницах «Санкт-Петербургских ведомостей» в 1884 г., где, в частности, приводился следующий юридический казус, происходящий из-за совмещения должностей: как председатель управы городской голова разрешение на свой отпуск получал от самого же себя как председателя думы. Данный вопрос требовал решения, но Министерство внутренних дел, возглав-

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(1). 2012

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(1). 2012

ляемое консерватором Д. А. Толстым, прилагало все усилия для того, чтобы не допустить серьезных изменений в городской жизни.

Д. А. Толстой сменил на посту министра внутренних дел Н. П. Игнатьева в мае 1882 г. Свои консервативные взгляды он продемонстрировал еще на посту министра народного просвещения. По воспоминаниям государственного секретаря А. А. Половцова, Толстой сразу же поставил задачу свернуть деятельность кахановской комиссии [12].

Комиссия была распущена в апреле 1885 г. Александром ІІІ, формально по причине внутренних разногласий. Многие ее предложения так и не были воплощены в жизнь. С другой стороны, в середине 1880-х гг. недостатки системы городского управления продолжали ощущаться правительством. Толстой не отрицал необходимости реформы, но видел ее иначе. В 1885 г. последовал доклад министра внутренних дел Д. А. Толстого царю; в нем утверждалось, что земские и городские учреждения «представляют собой как бы стену разделяющую народ от правительства» [10, с. 17].

Главный недостаток он видел в слабом влиянии правительства на ход местных дел. Кроме того, по мнению Д. А. Толстого, местное управление парализует право Сената регулировать пререкания между думами и губернатором. В докладе ставился вопрос о необходимости замены начал самоуправления началами государственного управления. В итоге решено было перейти от комплексного преобразования к отдельным реформам.

Так, в 1889 г. была учреждена должность земского участкового начальника, в 1890 г. – реформировано земское самоуправление [7, с. 151].

Новая попытка изменить функционирование городского самоуправления была предпринята в 1890 г. министром внутренних дел И. Н. Дурново. В июле 1890 г. российским губернаторам был разослан циркуляр министерства о готовящейся городской реформе, в нем подробно обозначались недостатки существующей системы городского управления. Губернаторам было предложено в очередной раз выразить свое мнение о недостатках Городового положения 1870 г. [5].

Process оf Replacement оf Self-Management Methods

By State Administration in the System оf City

Public Management in Pre-Revolutionary Russia

The article reveals the role of the Ministry of Іnternal Affairs in the system of city public management during city reform in pre-revolutionary Russian Empire. The given article deals with difficult, disputable and unsolved historiographic problems connected with the history of Great reforms.

В целом губернаторы указали на те же недостатки, что и в анкетах 1883 г. Они отмечали необходимость изменить избирательную систему, для того чтобы исключить из нее малоимущие и малоразвитые слои городского населения и предоставить избирательное право квартиронанимателям.

Губернаторы высказывались за усиление административного надзора за деятельностью городских дум, за предоставление губернским властям права оценивать не только законность, но и целесообразность распоряжений городского самоуправления. Министерство внутренних дел в целом придерживалось такого же мнения. При подготовке нового Городового положения были учтены материалы кахановской комиссии, но представители городских дум так и не приняли участия в этой работе.

В итоге, начатая в 1890 г. министром внутренних дел И. Н. Дурново реформа городского самоуправления была реализована в Городовом положении 1892 г.

• 1.    ГАУО. Ф. 137. Оп. 34. Д. 159. Л. 3 об.

• 2.    ГАУО. Ф. 137. Оп. 34. Д. 159. Л. 17.

• 3.    ГАУО. Ф. 76. Оп. 4. Д. 294. Л. 28 об.

• 4.    ГАПО. Ф. 1. Оп. 11. Д. 2140. Л. 19.

• 5.    РГИА. Ф. 1287. Ф. 38. Оп. 2145. Л. 3 об.

• 6.    Городское дело. 1909. №1. С. 56–57.

• 7.    Власть и реформы / под ред. Б. И. Ананьича. СПб., 1996.

• 8.    Захарова Л. Г. Великие реформы 1860–1870-х годов: поворотный пункт российской истории? Перспективы. URL: http://www.pers-pektivy.info/ history/velik_reform_1860-1870.htm.

• 9.    Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762–1914. М., 1995.

• 10.    Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг. XІX в. Л.1984.

• 11.    Озеров И. Общие принципы организации городских финансов. СПб., 1907.

• 12.    Половцов А. А. Дневник государственного секретаря : в 2 т. Т. 1. М., 1966.

• 13.    Шрейдер Г. И. Наше государственное общественное управление : этюды, очерки. Т. 1. СПб., 1902.