Проект федерального бюджета на 2022–2024 годы: обеспечение устойчивости государственных финансов

Основные характеристики федерального бюджета, млрд руб.

Показатель	2021 г. (оценка)	2022 г. (законопроект)	2023 г. (законопроект)	2024 г. (законопроект)
Доходы, всего	23 782,3	25 021,9	25 540,2	25 831,8
в % ВВП	19,1	18,8	18,0	17,0
в том числе нефтегазовые доходы	8 466,3	9 542,6	9 194,6	8 564,6
в % ВВП	6,8	7,2	6,5	5,7
Ненефтегазовые доходы	15 316,1	15 479,3	16 345,6	17 267,2
в % ВВП	12,3	11,6	11,5	11,4
Расходы, всего	24 058,0*	23 694,2	25 241,1	26 354,4
в % ВВП	19,3	17,8	17,8	17,4
в том числе непроцентные расходы	22 901,2	22 290,9	23 538,8	24 492,7
в % ВВП	18,4	16,7	16,6	16,2
Дефицит (–) / Профицит (+)	-275,7	1 327,7	299,1	-522,7
в % ВВП	-0,2	1,0	0,2	-0,3

*Оценка дана с учетом дополнительных расходов в пределах превышения оценки объема ненефтегазовых доходов над прогнозируемым объемом, заложенным при формировании Федерального закона от 08.12.2020 № 385-ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».

Источник: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов».

бюджетного правила1; во-вторых, по-прежнему значимое влияние стоимости нефти и обменного курса рубля на не связанные с добычей полезных ископаемых отрасли экономики.

17(149) 2021

Отличительной чертой проекта бюджета является обилие налоговых новаций, которые в основном направлены на обеспечение стабильности налоговых условий, повышение эффективности налогового стимулирования и улучшение качества налогового администрирования. В частности, речь идет о мерах по системному совершенствованию механизма взимания НДС при международной торговле услугами; о введении стандартного налогового вычета по НДФЛ для налогоплательщиков, на иждивении которых находятся дети и подопечные, признанные недееспособными; о реформировании системы льгот по индивидуальным инвестиционным счетам нового типа (для привлечения денежных средств граждан в финансовый сектор на долгосрочной основе); о переходе к налогообложению доходов от трудовой деятельности, получаемых нерезидентами, по ставке, установленной для резидентов; о введении по налогу на прибыль дополнительных преференций для ИТ-компаний (инвестиционный налоговый вычет и повышающий коэффициент к норме амортизации; отказ от налогообложения прибыли контролируемой иностранной компании (иностранной структуры без образования юридического лица) в случаях, когда возможность определения этой прибыли отсутствует в силу особенностей создания и ведения деятельности, установленных личным законом данных компаний; о дальнейшем развитии налогового законодательства по направлениям международной налоговой кооперации со странами ОЭСР и Группы двадцати и реализация политики деофшоризации; об установлении преференциального налогового режима на Курильских островах; о введении бездекларационного режима уплаты единого налога и страховых взносов «УСН.онлайн» для микропредприятий и индивидуальных предпринимателей с численностью работников до 5 человек и выручкой не более 60 млн руб. в год (с объектом налогообложения «доходы»); о переходе к единому налоговому платежу (счету) для организаций и индивидуальных предпринимателей («налоговый кошелек»), позволяющему бизнесу платить налоги одним платежным поручением и ряд других.

В то же время проект содержит некоторые инициативы, являющиеся дискуссионными. В частности, предложено введение акциза на «калорийные безалкогольные газированные напитки» с целью «ограничения потребления таких продуктов» и получения «дополнительных доходов». На наш взгляд, эта мера может быть избыточной в силу того, что, во-первых, негативное воздействие на здоровье наблюдается только в случае их систематического употребления в совокупности с использованием иных сахаросодержащих продуктов (фаст-фуда, сладостей, выпечки) и низкой физической активно-стью1. На сегодняшний день, по данным Euromonitor International, Россия не является активным потребителем сахаросодержащих напитков2, а сами они не представляют собой главного источника сахара для населения (2% от его потребления). Во-вторых, ожидаемый объем поступлений в бюджет оценивается в диапазоне до 20 млрд руб. в год. То есть речь идет о незначительном суммарном бюджетном эффекте. В силу негативного влияния на производство и занятость схожего рода налоги были отменены в Дании и Словении3.

Изменение схемы налогообложения металлургической и химической отраслей с помощью привязки ставки НДПИ к биржевым котировкам на соответствующие сырьевые товары следует оценить позитивно, так как оно будет способствовать сокращению ненефтегазового дефицита федерального бюджета при росте налоговой нагрузки, в наименьшей степени искажающей стимулы хозяйствующих субъектов. В то же время, по опыту нефтяной отрасли, увеличение НДПИ ведет к необходимости его постоянной дифференциации для освоения низкорентабельных активов. Для этого необходимо понимание экономической эффективности освоения ресурсной базы страны, а в российской классификации по твердым полезным ископаемым отсутствует понятие рентабельных запасов. Помимо этого, следует учитывать будущие выплаты, связанные, например, с трансграничным углеродным налогом у металлургов, который вступит в действие в 2026 г. (климатическое регулирование ЕС).

17(149) 2021

Расходы федерального бюджета планируется сократить достаточно существенно – с 19,3% ВВП в 2021 г. до 17,4% ВВП. Объем расходной части федерального бюджета в 2024 г. сократится относительно 2021 г. на 1,9 п.п. ВВП, при этом снижение непроцентных расходов за этот же период окажется еще более значимым – 2,2 п.п. ВВП. Общий объем планируемых расходов федерального бюджета на финансиро вание национальных проектов в 2022 –

2024 гг. составит более 8,6 трлн руб., что эквивалентно в среднем 11,9% от общего объема запланированных бюджетных расходов. Таким образом, наблюдается увеличение веса финансирования национальных приоритетов в структуре расходов федерального бюджета (в 2019–2020 гг. расходы на них составили 9,1%).

В разрезе функциональной классификации расходов запланировано наиболее существенное их сокращение в 2024 г. относительно 2020 г. по разделам: «Социальная политика» – на 647,9 млрд руб., или 2,3 п.п. ВВП, «Межбюджетные трансферты общего характера» – на 329,8 млрд руб., или 0,6 п.п. ВВП, «Здравоохранение» – на 99,6 млрд руб., или на 0,4 п.п. ВВП, что преимущественно связано с уменьшением финансирования связанных с пандемией мер социальной поддержки и предоставления медицинских услуг. Наибольший прирост расходов в 2024 г. по сравнению с 2020 г. планируется по разделам: «Обслуживание государственного долга» – в 2,3 раза (более чем на 1 трлн руб., или 0,5 п.п. ВВП), «Охрана окружающей среды» – на 61,2% (159,4 млрд руб., или 0,1 п.п. ВВП), «Образование» – на 37,3% (357,2 млрд руб., без изменений в долях ВВП).

Общий объем межбюджетных трансфертов регионам из федерального бюджета, по предварительным оценкам, в 2021 г. составит 2,8% ВВП. В 2022 – 2024 гг. продолжится снижение общего объема трансфертов (в долях ВВП) до уровня 2019 г. Озабоченность вызывает опережающий рост расходов консолидированных бюджетов регионов, который в значительной степени будет связан с решениями федерального центра без должной компенсации путем передачи доходов (реализация национальных проектов; дальнейшее повышение оплаты труда работникам бюджетного сектора; увеличение размера МРОТ; индексация на уровень инфляции социальных пособий; рост инвестиционных расходов).

В программном формате расходной части проекта федерального бюджета 2022 – 2024 гг. отмечаются существенные изменения за счет отказа от структурирования государственных программ на подпрограммы и основные мероприятия, введения нового бюджетного инструмента в виде комплекса процессных мероприятий и отказа от использования таких инструментов, как ведомственные целевые программы и приоритетные проекты. Новая структура позволила распределить расходы по проектным и процессным инструментам, что, несомненно, улучшает взаимосвязь расходов с результатами.

В 2022 – 2023 гг. прогнозируется профицит исполнения федерального бюджета в объеме 1 и 0,2% ВВП соответственно, в 2024 г. – незначительный дефицит в 0,3% ВВП. Ненефтегазовый дефицит за рассматриваемый трехлетний период составит в среднем 6,1% ВВП, что является довольно низким историческим уровнем.

17(149) 2021

При сбалансированном бюджете, но из-за имеющихся ограничений, накладываемых бюджетным правилом на разрешаемые к трате нефтегазовые доходы, запланирован устойчивый рост объемов заимствований с 2 трлн руб. в 2021 г. до 2,9 трлн руб. в 2024 г., т.е. почти в 1,5 раза. Более того, государственные заимствования будут оставаться единственным значимым источником покрытия дефицита федерального бюджета в ближайшие три года.

Как результат, объем государственного долга возрастет с 22,1 трлн руб. (17,8% ВВП) в 2021 г. до 31,9 трлн руб. (21,1% ВВП) к 2024 г. Преимущественно планируется привлекать средства с внутреннего долгового рынка: внутренний долг увеличится с 17,3 трлн руб. в 2021 г. до 26,3 трлн руб. в 2024 г., в то время как объем государственного внешнего долга относительно 2021 г. прирастет лишь на 0,8 трлн руб. до 5,6 трлн руб. в 2024 г.

В то же время прогнозируемый объем остатков средств ФНБ должен вырасти до 23,3 трлн руб. (15,4% ВВП) на конец 2024 г. против 13,9 трлн руб. (11,2% ВВП) на конец 2021 г. Фактически приросты госдолга и остатков средств ФНБ за рассматриваемый трехлетний период будут эквивалентными.

Политика наращивания государственного долга при одновременном ускоренном накоплении средств в стабилизационном фонде вызывает некоторые вопросы с точки зрения ее обоснованности и целесообразности. Аргументом «за» можно признать риски существенного снижения цен на углеводороды и объема экспорта других товаров, а также вероятность нового финансового кризиса или других негативных событий, которые невозможно предвидеть на текущий момент. Однако в рамках данной стратегии целесообразно соотносить доходы от долгосрочных активов с расходами на обслуживание государственного долга. Наиболее вероятным объяснением федеральной политики управления обязательствами и активами является накопление средств в ФНБ для финансирования так называемых мега-проектов, которые, видимо, и должны стать долгосрочными источниками экономического роста.

В связи с прогнозируемым ростом государственного долга может реализоваться риск долгосрочного роста расходов на его обслуживание, которые с 2008 г. имеют тенденцию к повышению (с 0,35% ВВП в 2008 г. до 1,1% ВВП в 2024 г.).

В целом динамика доходов федерального бюджета на период 2022 – 2024 гг. согласуется с прогнозируемыми темпами экономического роста, а запланированная нисходящая динамика непроцентных расходов, опережающая темпы сокращения общих расходов федерального бюджета, свидетельствует о возможном незначительном снижении их влияния на экономику, что в свою очередь предполагается компенсировать за счет направления части средств ФНБ на инвестиционные цели. ж

17(149) 2021