Проект «Восточное партнерство»: проблемы и перспективы развития на современном этапе

Восточноевропейский регион всегда оставался в фокусе интересов мировых держав: России, США и ЕС. Классик геополитики Х. Маккиндер писал, что «Восточная Европа является ключевым регионом для стратегического соперничества между “сухопутными” (Россия, Германия, Франция) и “морскими” (Англия, США) державами». Согласно его геополитической формуле, кто контролирует ее, тот владеет «мировым островом» (Евразия + Африка), а соответственно и миром в целом [Mackinder 1904].

Таким образом, недавний проект Европейского союза «Восточное партнерство» обретает новые контуры в геополитике как на региональном, так и на международном уровне. Ситуация еще больше накалилась в связи с подписанием соглашения об ассоциации с Европейским союзом Украиной, Молдовой и Грузией.

Условия и предпосылки становления Восточного партнерства

В течение долгого времени после распада СССР главными объектами восточной политики ЕС являлись бывшие государства социалистического лагеря из Центральной и Восточной Европы. Эти страны с самого начала объявили о своем европейском выборе и, хоть и с разной скоростью и успехом, пошли по пути интеграции с европейскими структурами. Их социально-экономической трансформации способствовало то, что такой выбор изначально поддерживался большинством населения этих стран и означал возврат к историческим корням, связывающим их с западной цивилизацией. В результате этих процессов в 2004 г. в состав ЕС вошли Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия и государства Прибалтики – Латвия, Литва и Эстония, а в 2007 г. к ним присоединились Болгария и Румыния.

По мере интеграции центральноевропейских и восточноевропейских стран с ЕС внимание Брюсселя начало переключаться на новых восточных соседей – бывшие республики СССР ¹ . Одновременно с масштабным расширением Евросоюза в 2004 г. 6 независимым государствам, ранее входившим в состав СССР в качестве республик, – Азербайджану, Армении, Белоруссии, Грузии, Молдавии и Украине – было предложено принять участие в программе «Европейская политика соседства» совместно с 10 странами Южного Средиземноморья. Эта инициатива была нацелена на создание «кольца друзей» вокруг Евросоюза путем увеличения взаимной торговли и инвестиций, поощрения экономических и политических реформ в этих странах [Longhurst: 2009].

Идея Восточного партнерства берет свое начало в инициативе «Восточное измерение общей внешней политики и политики в области безопасности Европейского союза» ( EU Common Foreign & Security Policy ), активно продвигавшейся Польшей в период ее подготовки к вступлению в ЕС в 2002–2004 гг. Польша в этом отношении следовала примеру Финляндии. Последняя в 1997 г., будучи новичком в ЕС, предложила идею «Северного измерения» с целью захватить инициативу в отношениях Европы с Россией и тем самым «застолбить» свою нишу во внешних сношениях Евросоюза. Варшава также претендовала на некий «культурно-цивилизационный мост» в отношениях ЕС с Беларусью, Украиной и Молдовой. Географически тогда польская инициатива охватывала лишь эти 3 страны (с возможным привлечением ряда приграничных районов России). Но уже тогда велись разговоры о возможном подключении к инициативе в недалекой перспективе и стран Закавказья.

В 2008 г. ЕС выступил с инициативой создания проекта «Восточное партнерство» (официальное название: «Региональный подход к постсоветским странам Восточной Европы и Кавказа»), смысл которого состоял в развитии сотрудничества со странами постсоветского пространства. Этот процесс должен был идти параллельно с углублением и интенсификацией отношений по линии ЕС – Россия. Уже 26 мая проект «Восточное партнерство» был официально представлен министром иностранных дел Польши Р. Сикорским при поддержке Швеции на заседании Совета по внешним сношениям ² .

В сообщении Европейской комиссии от 3 декабря 2008 г., посвященном развитию проекта «Восточное партнерство», утверждалось, что проект должен стать «долго- временным политическим сигналом солидарности ЕС, усиленным дополнительной значительной поддержкой проведения странами-партнерами реформ, направленных на развитие демократии и рыночных отношений, укрепления их государственности и территориальной целостности»1. К числу «партнеров» «Восточного партнерства» были отнесены страны Восточной Европы и Южного Кавказа, на которые в тот момент распространялось действие Европейской политики соседства (ЕПС)2.

Предложение Польши и Швеции вызвало неоднозначную реакцию в ЕС. Так, во время дискуссии о Восточном партнерстве 19–20 июня 2008 г. сомнения в целесообразности развития проекта высказывали не только ведущие страны Европы – Франция и Германия, но и представители «новой Европы» – Болгария и Румыния, выразившие опасения, что Восточное партнерство может затормозить интеграционные процессы в Причерноморье.

Тем не менее 7 мая 2009 г. в Праге состоялась учредительная встреча в рамках Восточного партнерства. В совместной декларации стран – участниц саммита были подтверждены намерения о сотрудничестве, обозначенные в сообщении Европейской комиссии. Развитие Восточного партнерства предполагалось осуществлять на основе 4 тематических платформ: это 1) демократия, ответственное управление и стабильность; 2) экономическая интеграция и конвергенция с секторными элементами политики; 3) энергетическая безопасность; 4) контакты между людьми ³ .

В сопровождавших декларацию документах разъяснялось, что более конкретное выражение Восточное партнерство получит в 5 так называемых «флагманских инициативах»: это 1) программа пограничного менеджмента; 2) интеграция энергетических рынков, повышение эффективности энергетики и развитие возобновляемых источников энергии; 3) специальная программа по развитию малого и среднего бизнеса; 4) южный «газовый коридор»; 5) борьба со стихийными бедствиями.

Брюссель подчеркивал, что задача ЕС в рамках Восточного партнерства состоит в укреплении «стабильности, эффективного управления и экономического развития стран к востоку от Союза, которые имеют стратегическую важность для ЕС». Шести странам постсоветского пространства были обещаны режимы свободной торговли, экономическая помощь, регулярные консультации в области обороны и безопасности [Суздальцев 2009].

Таким образом, анализ изложенных в декларации целей и содержания Восточного партнерства убеждает прежде всего в том, что эта программа является продолжением провозглашенной в 2003 г. Европейской политики соседства (ЕПС). Одна из ее главных целей заключалась в создании вдоль восточной границы расширенного ЕС «кольца друзей», т.е. постсоветских республик, ориентированных на европейские ценности и модели экономического и политического устройства. ЕПС была адресована России, Украине, Беларуси и Молдове; Россия от участия в этой программе отказалась, а в список адресатов ЕПС, помимо трех упомянутых государств, вскоре были включены Грузия, Армения и Азербайджан. «Восточные партнеры», по замыслу авторов проекта, в обозримом будущем должны сформировать «экономическое сообщество стран – соседей ЕС» – особый макрорегион, простирающийся от Западной Двины через Черное море и Кавказ до Каспийского моря. При этом предполагается, что Восточное партнерство будет взаимодополняющим проектом с Европейским партнерством, Черноморской синергией и другими региональными и международными инициативами.

Программа реализации Восточного партнерства

В рамках первой министерской встречи участников Восточного партнерства

(8 декабря 2009 г.) был сделан акцент на двусторонние отношения стран Восточного партнерства.

К концу 2009 г. в рамках Восточного партнерства удалось достичь следующих результатов:

– начались переговоры по подготовке новых соглашений об ассоциации с Украиной и Молдавией. В этих документах более четко должны быть сформулированы требования Евросоюза по гармонизации национального права с нормами права ЕС ( acquis communautaire );

– были выработаны и утверждены рабочие программы для 4 тематических платформ на 2009–2011 гг.;

– запущены еще несколько проектов: «Интегрированное управление границами» ( Integrated Border Management ), «Региональные энергетические рынки и энергетическая эффективность», Фонд поддержки малых и средних предприятий, проект по борьбе с катастрофами и природоохранная программа [Стрелков 2010].

Варшава приняла второй саммит стран – участниц инициативы Европейского союза «Восточное партнерство» (саммит ВП), прошедший 29–30 сентября 2011 г. ¹ На Варшавском саммите ВП было заявлено, что до конца 2011 г. планируется начать переговоры с Грузией и Молдовой о заключении договоров о ЗСТ (при условии выполнения ими определенных условий). Армения также демонстрировала свою готовность начать переговоры с ЕС по этому вопросу. Обращает на себя внимание тот факт, что в дни проведения Варшавского саммита был создан бизнес-форум ВП.

Продолжился диалог ЕС с «шестеркой» ВП в сфере энергетики. ЕС удалось добиться подписания Молдовой и Украиной договора об энергетическом сообществе, который налагает на эти страны серьезные обязательства по обеспечению бесперебойных поставок в Европу транзитных энергоносителей. Киев также пошел на подписание соглашения о создании Восточноевропейского партнерства по энергосбережению и охране окружающей среды.

На Варшавском саммите ВП Брюссель напомнил странам «шестерки», вовлеченным в проект «Южный коридор» (поставки энергоносителей из Средней Азии и со Среднего Востока в обход России), о необходимости реализации этого проекта более быстрыми темпами [Сергунин 2009].

Получил развитие в рамках ВП и процесс либерализации визового режима с ЕС. Брюссель был удовлетворен тем, как Украина и Молдова реализовывали свои планы действий в визовой сфере.

На Брюссельском саммите министров иностранных дел Евросоюза и стран – участниц Восточного партнерства прошло обсуждение промежуточных результатов работы Восточного партнерства, перспектив его развития, а также принятой Евросоюзом в мае 2012 года дорожной карты ² Восточного партнерства на 2012– 2013 гг.

По итогам третьего саммита Восточного партнерства в Вильнюсе, который состоялся 28–29 ноября 2013 г., руководство Евросоюза и главы стран – участниц программы «Восточное партнерство» приняли итоговую декларацию, состоящую из 58 пунктов.

В ней зафиксировано, что Украина и Европейский союз будут продолжать сотрудничество в направлении подписания соглашения об ассоциации и зоне свободной торговли. При этом не был обозначен какой-то конкретный срок подписания этих документов.

В декларации отмечено, что «участники Вильнюсского саммита приняли к сведению решение правительства Украины о временной приостановке процесса подпи- сания Соглашения об ассоциации и углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли между ЕС и Украиной»1.

Участники саммита также приняли к сведению беспрецедентную общественную поддержку политической ассоциации и экономической интеграции Украины с ЕС. «ЕС и Украина подтверждают свою приверженность подписанию этого Соглашения», – сказано в декларации.

Также в документе отмечен прогресс, достигнутый за последние 2 года в рамках программы «Восточное партнерство», в т.ч. в либерализации визового режима, в сферах транспорта, энергетики, образования и молодежной политики, окружающей среды, в развитии гражданского общества. Стороны договорились продолжать сотрудничество в этих сферах.

Страны ЕС и Восточного партнерства заявили о своей решимости и далее развивать тесные отношения и сотрудничество в стратегически важных областях. Цели, поставленные на ближайшие годы, включают дальнейшее продвижение демократии, обеспечение уважения прав человека и продолжение реформ в сфере юстиции. Основное внимание будет уделено реализации соглашений об ассоциации с Молдовой и Украиной.

Проблемы реализации проекта «Восточное партнерство»

Само создание Восточного партнерства стало для его участников безусловным шагом вперед по сравнению с Европейской политикой соседства. Однако все, что было сказано в декларации Пражского саммита о перспективах их вступления в ЕС, – это то, что «Восточное партнерство будет развиваться не в ущерб устремлениям отдельных стран в том, что касается их будущих отношений с Европейским союзом» ² . С тех пор страны Восточного партнерства смогли добиться лишь признания их «европейских устремлений» и «европейского выбора» при том, что их самих ни в одном из официальных документов по-прежнему не именуют «европейскими странами», чтобы не дать даже формальных оснований претендовать на членство в Евросоюзе.

Примерно так же обстоит дело и с другими потенциально привлекательными предложениями Евросоюза. Создание зон свободной торговли увязано с ходом переговоров об ассоциации и на первых порах может принести экономикам стран-участниц больше вреда, чем пользы из-за низкой конкурентоспособности национальных товаров. Даже перспектива безвизового режима со странами ЕС – наиболее привлекательный аспект Восточного партнерства для жителей стран-участниц – является достаточно туманной и вряд ли может сыграть ключевую роль где-либо, кроме Молдавии с ее небольшим населением и массовой трудовой миграцией.

Наконец, экономическая помощь ЕС участникам Восточного партнерства по многим причинам не настолько значительна, чтобы могла сама по себе заинтересовать даже наименее состоятельных из них. Например, поощрение Грузии, Армении и Молдавии за Вильнюсский саммит в рамках принципа «большее за большее» составила в совокупности всего 87 миллионов евро3, что не сравнимо с оперативно предоставленной Украине российской финансовой помощью в размере 15 млрд долл. А значит, прямо сейчас участники программы могут рассчитывать лишь на внешнеполитическую выгоду от сотрудничества с ЕС в виде диверсификации меж- дународных связей и некоторых дополнительных гарантий в случае возобновления замороженных конфликтов.

В результате получается, что ЕС в отношениях со странами Восточного партнерства придерживается риторики и требований политики расширения, но при этом не предлагает им самой возможности членства или других привлекательных для них перспектив. Не случайно некоторые наблюдатели характеризуют политику ЕС по отношению к этим странам как попытку удержать их «на расстоянии вытянутой руки», чтобы не дать им окончательно отвернуться от европейского направления и в то же время не позволить им рассчитывать на членство [Jensen 2012]. Это, в частности, объясняет, почему в отношениях Брюсселя со странами Восточного партнерства плохо работает так называемый принцип кондициональности, или обусловленности сотрудничества реформами. С одной стороны, из-за отсутствия ясной перспективы членства, безвизового режима и доступа к рынкам участники программы не так заинтересованы в сотрудничестве с ЕС, как могли бы быть, а с другой – у самого Евросоюза не остается сильных рычагов давления на них, какими могло бы стать лишение любой из этих перспектив. Лучшим примером здесь является Украина: Киев неоднократно предлагал ЕС наполнить Восточное партнерство конкретным содержанием и внести ясность насчет перспектив евроинтеграции.

Наконец, сама идея интеграции со странами Восточного партнерства не пользуется однозначной поддержкой членов Евросоюза. Главными сторонниками ВП являются новые члены ЕС из Восточной Европы во главе с Польшей, в то время как некоторые из старых членов Евросоюза, такие как Франция, категорически выступают против любого дальнейшего расширения на Восток.

В 2003–2004 гг. на фоне стремительного расширения на Восток и безоблачных экономических перспектив еврозоны Брюссель решился на запуск масштабного интеграционного проекта – Европейской политики соседства, охватившей 16 стран – от Марокко до Азербайджана. И хотя совсем скоро Евросоюз столкнулся с негативными последствиями расширения (провал голосования по евроконституции и т.д.), развитие ЕПС по инерции привело к появлению в 2008–2009 гг. трех новых инициатив: Черноморской синергии, Средиземноморского союза и Восточного партнерства [Моцик 2009]. Внешние факторы не благоприятствовали развитию восточного направления политики соседства: так называемая усталость от расширения, мировой экономический кризис и события Арабской весны или отвлекали внимание от этих стран, или приводили к ужесточению требований к ним. Однако не менее важную роль сыграло несовпадение ожиданий ЕС и стран-участниц: если первый с самого начала призывал к сближению с европейскими стандартами в сфере экономики, демократии и прав человека, то вторых интересовала сама перспектива членства и другие практические выгоды от сотрудничества.

Наблюдавшаяся с самого начала крайне неоднородная динамика сотрудничества стран – участниц ВП с ЕС еще больше усилилась, когда руководство Российской Федерации начали предупреждать о возможных экономических рисках и последствиях подписания соглашения об ассоциации с ЕС. Вершиной этого тренда стал отказ главного актива Восточного партнерства – Украины – от подписания соглашения об ассоциации с ЕС в пользу развития отношений с СНГ и пророссийским Таможенным союзом. Вынужденное использование Евросоюзом принципа «большее за большее» лишь констатирует тот факт, что любое единство между странами программы становится фикцией. В результате будущее Восточного партнерства сейчас, после 6 лет существования программы, является туманным, как никогда прежде. И по-прежнему вызывает большие сомнения готовность ЕС выделить больше ресурсов на развитие отношений с восточными соседями, равно как и способность элит и обществ в большей части из них предъявить такой спрос на европейские ценности и реформы, который удовлетворил бы руководителей и общественное мнение Евросоюза.

Несмотря на весьма масштабные задачи Восточного партнерства, обозначенные в официальных документах ЕС, их реализация на сегодняшний день не достигнута. В этих условиях Восточное партнерство автоматически перешло в разряд второстепенных задач. Сейчас не приходится говорить о конкретных достижениях про- граммы «Восточное партнерство» в силу непродолжительного периода ее реализации и ряда внутренних проблем как внутри самого ЕС, так и в странах-«партнерах». Экономический кризис серьезно скорректировал планы Брюсселя и существенно ослабил потенциал «шестерки».

Тем не менее Восточное партнерство представляется гораздо более перспективным проектом, чем его предшественники ГУАМ и Содружество демократического выбора (СДВ), не сумевшие добиться реализации поставленных целей. Очевидно, что ЕС приложит усилия в будущем для реализации положений тематических платформ и «флагманских инициатив».

Реализация основных задач Восточного партнерства позволит ЕС на первом этапе не только привязать к себе экономически 6 бывших республик СССР, но и использовать их как трамплин для освоения рынков России и стран Азии. В дальнейшем возможно осуществление сценариев по выстраиванию новой системы обходных нефте- и газопроводов, окончательной дезинтеграции постсоветского пространства и ослаблению геополитических и геоэкономических позиций России в Восточной Европе и на Кавказе.

Для стран постсоветского пространства участие в программе «Восточное партнерство» выгодно лишь с точки зрения получения материально-технической помощи от ЕС и как возможный аргумент в переговорах с Россией.

Третий саммит программы ЕС «Восточное партнерство», состоявшийся в Вильнюсе в конце ноября 2013 г., без преувеличения стал поворотной точкой в развитии этой организации. И таким его сделало не подписание странами-участницами первого в своем роде соглашения об ассоциации с Евросоюзом, а напротив, неожиданный поворот крупнейшей и важнейшей из них – Украины – к конкурирующему российскому проекту региональной интеграции.

Однако уже в следующем году Украина и Евросоюз на саммите ЕС в Брюсселе 27 июня 2014 г. ¹ подписали соглашение об ассоциации и свободной торговле. Экономическая часть соглашения предусматривает глубокую экономическую интеграцию Украины с ЕС, а также создание всеохватывающей зоны свободной торговли. Оно должно быть ратифицировано всеми 28 странами – членами ЕС и Киевом. Ранее ЕС одобрил временное применение определенных частей соглашения, которые начнут действовать еще до того, как все страны-члены ратифицируют документ. Киев также ожидает, что в условиях ассоциации будут ускорены процессы, связанные с выполнением плана действий по либерализации визового режима с ЕС, что позволит уже с 1 января 2015 г. ввести для украинцев безвизовый режим для поездок в страны Евросоюза. На другом полюсе Восточного партнерства расположились Грузия и Молдавия, парафировавшие в Вильнюсе соглашения об ассоциации и свободной торговле с Евросоюзом.

Углубляющийся раскол среди стран Восточного партнерства привлек всеобщее внимание к соперничеству между Россией и Евросоюзом на постсоветском пространстве, зачастую интерпретируемому в категориях цивилизационного противостояния. В результате будущее Восточного партнерства в настоящее время представляется весьма неопределенным.