Проектный и процессный подходы к реализации программ развития региона

This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY-SA 4.0). To view a copy of this license, visit by-sa/4.0/

Введение. В современных условиях возросла значимость применения проектного подхода органами исполнительной власти, что обусловлено постоянной трансформацией экономики как социально-экономической системы, наличием разноплановых и сложных задач в сфере модернизации и переориентации экономики на инновационные пути развития, повышения качества и уровня жизни населения, устойчивого развития территорий посредством решения актуальных социально-экономических проблем, а также усовершенствования межрегиональных отношений с целью реализации стратегических направлений развития государства в целом [9,20].

Распространение проектный подход получает при реализации программ развития региона - эффективного инструмента регулирования и управления стратегией развития региона, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения важных, первоочередных территориальных проблем [23]. В данном контексте применение процессного подхода обеспечивает тесную взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами.

Цель статьи -раскрыть ключевые особенности, преимущества применения и интеграции проектного и процессного подходов при реализации программ развития региона.

Результаты исследований. На современном этапе социально-экономического развития в регионах применение проектного подхода находится на начальной стадии внедрения. Изначально (80-е гг. XX в.) управление проектами формировалось как сфера профессиональной деятельности, впоследствии успешная реализация социальных проектов повлияла на формирование такой специфической деятельности и в системе государственного и муниципального управления. Органы государственной и муниципальной власти выступают инициаторами проектов в связи с необходимостью мобилизовать и структурировать необходимые ресурсы, в том числе материальные, финансовые, человеческие для достижения целей в кратчайшие сроки и с высоким уровнем исполнительной дисциплины [12]. Ключевая идея применения проектного подхода при реализации государственных программ - поиск альтернативных идей, возможность соизмерять издержки и выгоды [14].

Развитие проектного подхода как перспективной формы управления базируется на методологии и использовании инструментария менеджмента, в котором основой выступает понятие проекта, включающего содержательную характеристику предмета и объекта управления [18]. Систематизация современных подходов к определению сущности понятий «проект» и «проектный подход» представлена в табл. 1.

Проектный подход предлагаем рассматривать как эффективный инструмент получения уникальных результатов посредством разработки и реализации проекта в условиях ресурсных и временных ограничений с ориентацией на качество и междисциплинарный подход.

Обосновывая целесообразность применения концепции управления проектами, Р.А. Абрамов отмечает факт универсальности проектного подхода для осуществления любых проектов в любых отраслях и направлениях, и считает проектный подход наиболее приемлемым для стимулирования регионального развития, поскольку позволяет в условиях временных ограничений реализовывать конкретные задачи [1].

Проектный подход в контексте реализации программ развития региона отличается следующими методологическими особенностями и инструментарными возможностями: направленность на достижение конкретной цели; строгая ориентация на результат (т.к. финансовые средства направляются не в отрасль, а в конкретный проект); ресурсные ограничения (в основном финансовые и временные); государственная проработка инструментов проекта, имеющего региональное и социальное значение; координированное выполнение взаимосвязанных действий и скоординированность всех участников проекта; получение уникальных результатов; применение современных информационных технологий; ориентированность на качество и междисциплинарный подход; изменение некоторой системы в целях устранения несовершенства или решения актуальных проблем; строгая ответственность за целевое использование финансовых средств [21, 23,25].

Таблица 1 - Современные подходы к определению понятий «проект» и «проектный подход»

Table 1 - Modern approaches to understanding the concepts oj «project» and «project approach»

Источник	Определение и содержание понятия «проект»
ГОСТР 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»1	Комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных и ресурсных ограничений
В.В. Яновский, А.П. Исаев, А.К. Нещерет [25]	Продукт декомпозиции мероприятий программ
М.А. Смирнов [14]	Способ выбрать наилучшую технологию объединения ресурсов для решения той или иной задачи
В.М. Аньшина [18]	Целенаправленное, заранее проработанное и запланированное создание или модернизация физических объектов, технологических процессов, технической и организационной документации для них, материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов, а также управленческих решений и мероприятий по их выполнению
М.М. Цогоев [22]	Целенаправленное, ограниченное во времени и в ресурсах изменение системы, имеющее определенные требования к качеству результата, а также отличающееся специфичностью организации и реализации
В.А. Заренков [7]	Идея и действия по ее реализации с целью создания продукта, услуги или другого полезного результата
Е.А. Яковлев [26]	Система взаимосвязанных целей и программ их достижения, представляющих собой комплекс научно-исследовательских, опытноконструкторских, производственных, организационных, финансовых, коммерческих и других мероприятий, соответствующим образом организованных
И.А. Кузнецов [9]	Инструмент, позволяющий достичь наилучшего результата в условиях ограниченного количества ресурсов, времени
Т.В. Юрьева [23]	Эффективный инструмент, позволяющий решать стратегические проблемы в условиях постоянно происходящих изменений, а также устранить некоторые несовершенства, свойственные рыночной экономике
Э.В. Стройлова [15]	Методология деятельности, в основе которой лежит создание или преобразование объекта, обладающего новыми, уникальными свойствами
Е.М. Мотова [20]	Инструмент проектирования - выбор целей и приоритетов, формирования проектов и управления проектом
Т.Н. Жукова [6]	Подход к управлению, предполагающий образование проектов как способа решения наиболее актуальных задач

Основные преимущества применения проектного подхода при реализации программ развития региона обобщены и представлены на рис. 1.

Несмотря на все явные преимущества применения проектного подхода в реализации программ развития региона, уровень его внедрения в отечественной экономике на макро и микроуровне можно охарактеризовать как недостаточный по ряду причин: 1) ряд регионов оценивают существующую систему управления как эффективную, учитывающую внутритерри-ториальную специфику; 2) органы исполнительной власти зачастую не понимают сущность и специфику проектного подхода и не осознают целесообразность его практического применения; 3) несовершенство нормативно-правовой базы, в частности, необходимость в разработке стандар-

Преимущества применения проектного подхода

фокусирование па рациональном использовании ограниченных ресурсов (человеческих, материально-технических, инвестиционных, финансовых)

реализация целей модернизации экономики, рациональность и обоснованность принятия решений

	действенная форма оценки эффективности региональных программ и проектов с
	возможностью постоянной корректировки

(------------------------------------------------------------------------- повышение качества коммуникации между ведомствами и их структурными подразделениями, исполнительными органами государственной власти и бизисс- структурами

установление личной ответственности каждого участника команды проекта за выполнение возложенных на него функций обеспечение эффективного взаимодействия экономических субъектов и согласование интересов стейкхолдеров проектного управления региональным развитием

синхронизация документов регионалыюго развития

	налаженный мониторинг исполнения проекта

	уменьшение уровня коррупции

Рис. 1 - Преимущества применения проектного подхода при реализации программ развития региона

Fig. 1 -Advantages of applying the project approach to implementing regional development programs tob, определяющих как общие принципы реализации проектов с учетом специфики социально-экономического развития конкретной территории, так и детальное описание процессов и методик; 4) недостаточная гибкость, наличие большого количества регламентов, их излишняя детализация и бюрократизация, значительный объем документооборота; 5) низкий уровень квалификации специалистов, на которых возложены обязанности по подготовке проектной документации; 6) сопротивление любым изменениям со стороны части сотрудников всех уровней создает сложности при внедрении принципов проектного менеджмента [25].

Исследования теоретических и практических подходов в области реализации проектного подхода позволили выделить условия, соблюдение которых поспособствует повышению эффективности реализации программ развития региона на основе принципов проектного менеджмента [8,9,23]:

• -    четкое разделение поставленных в проекте задач и закрепление конкретных исполнителей позволяют снизить бюджетные затраты на его реализацию, сократить сроки исполнения, внедрить новые модели оценки эффективности проектов;

• -    детальная проработка законодательной базы с целью разработки и утверждения нормативных документов в сфере проектного управления необходима для обеспечения взаимодействия между участниками при осуществлении совместной деятельности;

• -    мотивация работников (материальная и моральная) по результатам личной эффективности и общей успешности начинаний;

• -    повышение эффективности коммуникации с целью обеспечения полноценной отдачи членов проектной команды;

• -    регулярное проведение обучения и повышения квалификации специалистов, задействованных в системе проектного управления на базе нормативно-правовой документации, регламентирующей уровень применения проектного управления в органах исполнительной власти в регионах, с использованием методических рекомендаций для обучения проектных менеджеров;

• -    разработка комплексной автоматизированной информационной системы (программы-проекты-контракты) с целью снижения трудозатрат и повышения скорости выполнения проекта;

• -    формирование нового системного мышления управленческих кадров, ориентация на конечные результаты в условиях определенных параметров, пробуждение заинтересованности в изменениях, инновационных методах управления;

• -    постоянное обучение рядовых сотрудников в направлении повышения конкретных компетенций для решения определенных профессиональных задач;

• -    систематизация полученного отечественного и зарубежного опыта применения проектного подхода в социально-экономических процессах, что позволит новым участникам данного процесса выбрать для себя наиболее оптимальный с учетом имеющихся ресурсов и сроков реализации проекта механизм внедрения подхода.

Применение проектного подхода предполагает разработку проекта, что невозможно без наличия определенной идеи или проблемы, требующей решения. Программы развития региона характеризуются высокой стоимостью, проектной моделью финансирования, большой трудоемкостью и выполняются в течение длительного отрезка времени, поэтому на первоначальном этапе объективной необходимостью является оценка ценности идеи, ее востребованность в обществе, рассчитывается объем необходимых ресурсов и виды издержек, далее результаты проделанной работы оформляются в виде предварительного плана, что позволяет оценить степень успешности проекта [23]. Конечные результаты проекта должны ока зать существенное мультипликационное воздействие на социально-экономическое положение регионов и страны в целом. В связи с чем особое внимание должно уделяться формированию общего алгоритма отбора проектов для оказания государственной поддержки (рис. 2).

В представленном алгоритме заключительный этап закономерно предполагает оценку социально-экономических эффектов. Оценка хода реализации региональных проектов, эффективное освоение денежных средств являются наиболее обсуждаемыми вопросами как на федеральном и региональном уровне, так и в научной среде. Составляющими комплексной оценки эффективности региональных проектов выступает общественно-социальная эффективность (улучшение социокультурных и демографических характеристик населения региона, соответствие проекта потребностям рынка и пр.); коммерческая эффективность (доходность и окупаемость проекта) и бюджетная эффективность (бюджетный эффект) [17].

Согласно методике расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации к показателям эффективности региональных инвестиционных проектов относятся показатели экономической эффективности, финансовой эффективности, бюджетной эффективности и показатели социального эффекта2.

Считаем, что в современных условиях при оценке эффективности региональных проектов повышается значимость экологической и инфраструктурной эффективности (в особенности при реализации социально-экономических проектов в курортных и туристических регионах), т.к. при разработке программ развития территорий

Алгоритм отбора проектов для оказания государственной поддержки

1 этап Оценка краткосрочных эффектов: окупаемость, бюджетная эффективность, число рабочих мест

Оценка стратешческой важности: оценка соответствия стратегическим приоритетам государства в отрасли или на территории; оценка перспектив создания новых рынков; оценка технологической реализуемости проекта; экспертиза операционных затрат и оценка рисков для бюджета

3 этан

Оценка долгосрочных социально-экономических эффектов: инфраструктурных, отраслевых, социальных и пр.

Рис. 2 -Алгоритм отбора проектов для государственной поддержки [14]

Fig. 2 - Algorithm for selecting projects for state support и регионов необходимо учитывать специфику природных условий территории, национальных, исторических особенностей, уровень социально-экономического развития [5]. В связи с чем предлагаем выделить инфраструктурную и экологическую эффективность отдельными компонентами в общей оценке эффективности региональных проектов (табл. 2).

Проекты регионального развития -это организационно-технические системы сформулированных конкретных задач, физических объектов, технологических процессов, технической и организационной документации, а также совокупность материальных, финансовых и других ресурсов по их выполнению, которые присущи определенной территории [1]. И если задачи проектов развития региона конкретно прописаны, необходимое количество и качество ресурсов определено, то проблематика процессов в проектном управлении исследована недостаточно, несмотря на то, что в проектном подходе присутствуют интегрированные, встроенные элементы процессного подхода [2].

Как показывает практика, для многих областей деятельности проектный и процессный подходы используются совместно, в единой комплексной системе. Проектный подход представляет собой уникальную совокупность действий, элементов и процессов [20].

Таблица 2 - Критерии (рекомендательные) комплексной оценки эффективности региональных проектов (сост. на основе [10,11] с учётом «Методики расчёта...»2)

Table 2 - Criteria (recommended) for comprehensive assessing the regional projects' effectiveness

Эффективность	Критерии эффективности
Экономическая	-    объем произведенного валового регионального продукта (за все годы реализации регионального инвестиционного проекта); -    расширение спроса на местные товары и услуги; -    развитие приоритетных отраслей промышленности; -    повышение инвестиционной активности в регионе;
Социальная	-    рост доходов населения; -    снижение уровня заболеваемости населения; -    повышение уровня занятости населения в трудоспособном возрасте; -    повышение доступности и качества услуг населения в сфере транспорта, здравоохранения, образования, ЖКХ; -    повышение мобильности и деловой активности населения;
Инфраструктурная	-    создание и развитие новых отраслей; -    повышение имиджа территории и развитие туризма; -    развитие региональной инфраструктуры (транспорт, система размещения и питания, индустрия развлечений, коммуникации и пр.);
Экологическая	-    сохранение природно-ресурсного потенциала региона; -    снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду; -    озеленение территорий; -    рост уровня экологической безопасности в регионе;
Бюджетная	- налоговые поступления в бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

С.Б. Фисенко отмечает, что проектный подход - это «формальный управленческий инструмент, применяемый при подготовке и реализации различных проектов как повторяемых, последовательных и контролируемых процессов» [19]. Проектная методология позаимствовала у процессного подхода декомпозицию основной задачи на фазы, с целью упрощения отслеживания сроков и стоимости по каждой фазе, которая является специфическим набором процессов [2]. Процессный подход основан на представлении деятельности как процесса. А сам процесс определяется как «логичный, последовательный, взаимосвязанный набор мероприятий, который потребляет ресурсы поставщика, создает ценность и выдает результат потребителю» [28]. Идея же государственной службы как особого комплексного - публичного, социального, правового, организационного института - исполнять функции государства по отношению к обществу (потребителю), что соответствует современной модели государственной службы [27].

Проектный и процессный подходысле-дует рассматривать как общее и частное. Реализация проекта предполагает выполнение определенных действий, функций, т.е. осуществление ряда взаимосвязанных и последовательных процессов с целью достижения запланированной цели или получения результата. Например, проектный офис осуществляет методологическое сопровождение реализуемых социальных проектов, в рамках которого разрабатываются и утверждаются все регламенты по проектной деятельности. Регламенты прописываются с учетом их масштаба и формы организационной структуры и обычно включают описание таких групп процессов, как запуск проекта, планирование, исполнение и контроль, завершение проекта [3].

Внедрение процессного подхода в государственном управлении связано «с улучшением предоставляемого сервиса; упрощением процедур; быстрым, прозрачным и легким доступом к необходимой информации» [30].

Положительные аспекты применения процессного подхода при разработке и реализации проекта заключаются в воз можности моделирования деятельности по управлению проектами в совокупность логически взаимосвязанных между собой процессов, а не набор отдельных, не сопряженных функций; эффективности координирования и согласованности всех сфер деятельности, что позволяет ориентироваться на результат [13]; обеспечения прозрачности действий по достижению результата и гибкости системы управления; рациональности использования ресурсов с учетом выполнения условия оптимизации для получения желаемого результата; сокращения временных и материальных затрат.

При всех преимуществах отечественный опыт внедрения процессного подхода в сферу государственного управления незначителен. Анализ трудов отечественных ученых подтверждает тот факт, что внедрение процессной системы управления, кадровое обеспечение специалистами по управлению процессами осуществляется в основном частными организациями и крупными компаниями, руководители которых ожидают коренных улучшений от трансформации организации - увеличение прибыли и сокращение издержек, рост конкурентоспособности бизнеса. И практически отсутствуют научные разработки в области использования процессного подхода в государственном и региональном управлении.

Основными причинами сложившейся ситуации является нехватка публикаций по методологии внедрения процессного подхода с учетом специфики отдельных отраслей; терминологическая и методологическая разобщенность; отсутствие специалистов соответствующей квалификации, обладающих компетенциями в области работы с операционными процессами; непонимание значимости регламентации процессов и трудность в определении достаточного уровня детализации при описании процессов [24]; отсутствие четких границ процессов, что препятствует проведению точного их анализа; отсутствие стандартов и единых методик оценки эффективности процессов, сложности при увязке системы процессов и показателей.

Система построения процессного управления при реализации проекта развития региона, на наш взгляд, должна содержать следующие этапы:

• 1.    определение и утверждение перечня процессов как системы взаимосвязанных действий;

• 2.    «декомпозиция» процессов («разбиение») процессов на «подпроцессы», структурирование до определенного уровня, позволяющего учитывать издержки и затраты на процессы;

• 3.    ресурсное обеспечение процессов: информационное (постоянство, своевременность, полнота и достоверность информации); кадровое (количественный и качественный состав участников процесса); фи

• 4.    установление последовательности и взаимосвязи между процессами, определение границ процесса;

• 5.    регламентация процессов с описанием их параметров с целью определения соответствующих показателей и инструментов оценки их эффективности, а в дальнейшем - установление нормативов и разработка типовых документов и стандартов;

• б.    выбор направлений и установление соответствующих критериев сбора полной и достоверной информации относительно уровня полученных результатов процесса и с целью их дальнейшего совершенствования.

нансовое (эффективность использования финансовых ресурсов);

Таблица 3 - Показатели оценки эффективности процесса при реализации проекта развития региона (сост. на основе [4])

Table 3 -The effectiveness assessment indicators of the regional development project implementation

Группы показателей	Обоснование целесообразности применения показателей для оценки эффективности процесса
Показатели времени	Предоставляют возможность измерить своевременность выполнения процесса посредством внедрения системы учета времени (фиксирование информации о начале выполнения функций и времени завершения); сопоставить планируемое и фактическое время выполнения процесса; проанализировать структурное распределение рабочего времени исполнителей по выполнению различных задач
Показатели затрат	Отражают стоимость реализации процессов, осуществляется анализ различных видов затрат, необходимых для осуществления процесса. Возможно сравнение стоимости процесса с аналогичным процессом схожего проекта
Показатели качества	Раскрывают степень удовлетворенности ожиданий потребителей, заказчиков, общества. Позволяют оценить простои в работе по вине исполнителей
Показатели функционирования	Определяют степень соответствия технологии выполнения конкретного процесса разработанному алгоритму работ по его выполнению (оценивается количество функций процесса, численность исполнителей процесса, уровень их квалификации, соответствие инструкции и нормативам по выполнению определенных функций на рабочем месте)
Показатели ресурсоемкое™	Отражают эффективность использования ресурсов в конкретном процессе (определяются ресурсы, которые используются при выполнении процессов, плановые затраты на ресурсы и фактические затраты)
Показатели регулируемости	Определяютуровень регламентации анализируемых процессов и позволяют определить, является ли исследуемый процесс регулируемым или нерегулируемым нормативными документами
Показатели сложности (фрагментарности)	Характеризуют организационную сложность процессов, позволяют выявить источники снижения степени фрагментарности

Считаем, что существует причинно-следственная взаимосвязь между эффективностью реализации проекта развития региона и эффективностью осуществления процессов. В методических материалах по организации процессно-ориентиро- ванного управления под эффективностью понимается связь между достигнутыми результатами и использованными ресурсами (ИСО 9004:2000, 9001:2000). При оценке эффективности бизнес-процессов на предприятии применяются методы моде- лирования, функционально-стоимостной анализ, метод анализа ключевых показателей, коэффициентный метод оценки, система сбалансированных показателей, метод анализа иерархий Т. Саати, метод АВС-анализа [4, 16, 29]. Однако многие из данных подходов подвергаются критике, в частности, система сбалансированных показателей представляется как «концептуально неясная модель, опирающаяся на использование аналогий и метафор» [33]; критикуется и подход взаимосвязи стратегических целей с ключевыми показателями эффективности, рекомендуется заменить KPI процессным подходом [32].

Эффективность бизнес-процесса определяется как отношение фактических показателей бизнес-процесса к нормативным; как соотношение показателей, характеризующих выход бизнес-процесса к показателям затрат ресурсов на реализацию биз-нес-процессов.

Процессы, относящиеся к разным отраслям, обладают специфическими для данной отрасли характеристиками, универсальные методики оценки их эффективности дают поверхностные результаты. Нами предлагаются группы показателей, которые могут послужить основой для разработки методики оценки эффективности процессов при реализации проекта развития региона (табл. 3).

Количество показателей эффективности по каждой группы определяется видом и сложностью процесса по ряду определенных характеристик. Эффективность каждого отдельного процесса можно рассчитать по формуле:

Ер=р/п*1ОО%, где: Ер - эффективность процесса; р -количество показателей (функций, работ), выполненных в соответствии с установленными нормативными значениями; п - количество показателей (функций, работ), запланированных для данного процесса в данном периоде.

Выводы Обобщая вышеизложенное отметим, что проектный подход является наиболее приемлемым для стимулирования регионального развития, поскольку позволяет в условиях временных ограничений реализовывать конкретные задачи.

Проектный подход предлагаем рассматривать как эффективный инструмент получения уникальных результатов посредством разработки и реализации проекта в условиях ресурсных и временных ограничений с ориентацией на качество и междисциплинарный подход.

Поспособствуют повышению эффективности реализации программ развития региона на основе принципов проектного менеджмента следующие направления: утверждение нормативных документов в сфере проектного управления; мотивация членов проектной команды и повышение эффективности коммуникаций между ними; регулярное повышение квалификации специалистов, задействованных в системе проектного управления; систематизация и адаптация зарубежного опыта применения проектного подхода в социально-экономических процессах; разработка комплексной автоматизированной информационной системы.

Проектный и процессный подходы следует рассматривать как общее и частное. Реализация проекта предполагает выполнение определенных действий, функций, т.е. осуществление ряда взаимосвязанных и последовательных процессов с целью достижения запланированной цели или получения результата. Сущность процессного подхода в проектном управлении заключается в определении и утверждении перечня процессов, установлении последовательности и взаимосвязи процессов, регламентации процессов с описанием их параметров с целью определения соответствующих показателей; оптимальном обеспечении ресурсами для достижения основных целей проекта, оценке их эффективности и проведении мероприятий по их совершенствованию.

Так как существует причинно-следственная взаимосвязь между эффективностью реализации проекта развития региона и эффективностью осуществления процессов, представленные группы показателей оценки эффективности процесса - показатели времени, затрат, качества, функционирования, ресурсо-емкости, регулируемости и фрагментарности могут послужить как основой для разработки методики оценки эффектив- I та, так и создания подхода оптимизации ности процессов при реализации проек- I процессов.