Проектный и пространственный подходы к развитию региональной экономики: сравнительные характеристики

В управлении развитием экономики регионов в постсоветский период сформировалось два подхода: проектный и пространственный. Первый реализуется с помощью крупных инвестиционных проектов, например, в Бурятии госкорпорация Росатом разрабатывает Хиагдинское месторождение урана, ОАО «Бурятзолото» – Холбинское (в Окинском районе) и Ирокиндинское (в Мухоршибир-ском районе) месторождения рудного золота, компания «Метрополь» – Озерное месторождение свинца и цинка (в Еравнинском районе), создана особая экономическая зона «Байкальская гавань» и строится крупный туристический комплекс (в Прибайкальском районе) и т. д. Инвесторами выступают представители крупного корпоративного бизнеса, а со стороны государства – федеральный бюджет. Масштабы и скорость исполнения проекта зависят в основном от двух факторов: конъюнктуры цен на продукт на мировом и отечественном рынках, возможностей инвестора со стороны капитала.

Эффекты для региона состоят в налоговых поступлениях, в создании дорожной, транспортной, энергетической, коммуникационной, информационной и другой инфраструктуры, в создании рабочих мест. Величина налоговых доходов регионального и местного бюджетов во многом зависит от юридического адреса инвестора. В отечественной практике регистрация юридического адреса производится не по местоположению производственных предприятий, а управляющего офиса. Поскольку весь российский крупный бизнес имеет юридический адрес в г. Москве и в нескольких крупных мегаполисах, то и большая доля налогов поступает в их бюджеты. Поэтому опережающее развитие и преобразование в современный мегаполис Москвы на фоне неизменного унылого ландшафта всей страны напоминает метастазный рост, и не зря столицу отождествляют с европейским городом, не связанным с Россией.

В отношении создания новых рабочих мест эффекты не столь очевидны. Кадры высокой квалификации прибывают на объект с инвестором. Остальная часть промышленно-производственного персонала формируется из местных трудовых ресурсов данного и смежных регионов. И это плюс в обеспечении занятости, особенно безработных. В минусах то, что местная рабочая сила, набираемая из муниципальных районов региона, отвлекается от участия в развитии местных производств. В период вахтовок семьи остаются без мужской руки. Происходит постепенное привыкание к сезонному, дискретному режиму вахтовых нагрузок и адекватное отвыкание от решения местных проблем, от оседлого образа жизни, от вековых традиций этноуклада, усиливая тем самым миграционную мобиль- ность наиболее дееспособного слоя местного населения. Другими словами, проектный подход противоречит пропорциональному пространственному развитию территорий региона.

Роль региональной власти и местного самоуправления в проектном варианте развития ограничена. Владелец лицензии либо победитель тендера по утвержденному инвестиционному проекту (программе) на свой страх и риск ее реализует. У местной власти нет легитимных рычагов влияния, кроме арсенала т.н. «серых» зон, которым охватывает неформальные поборы с бизнеса, непосредственно не связанные с коррупцией, и его неформальный торг с властью по поводу условий своего функционирования. Отношения в «серой» зоне основаны на выполнении властью своих публичных функций и на взаимной заинтересованности сторон в выживании территории. Инструментом достижения интересов предпринимателя становится добровольный или добровольно-принудительный взнос в дофи-нансирование территории (на благоустройство, в инфраструктурные проекты, на социальные программы и т.д.) его пребывания. При этом именно «серая» зона отражает специфические особенности российской экономики, обусловленные действующей системой межбюджетных отношений и необходимостью решения местных проблем.

Взаимоотношения власти и бизнеса в рамках «серой» зоны характеризуются:

• -    переплетением формальных и неформальных норм и правил при определяющей роли последних;

• -    нелегальным, но, как правило, не нарушающим норм закона характером неформальных отношений, когда наложение на бизнес дополнительных обязательств непосредственно не связано с коррупцией чиновников;

• -    использованием нелегальных отношений представителями органов власти для реализации своих публичных функций 1 .

Можно согласиться с доводами сторонников проектного подхода к развитию региональной экономики в том смысле, что создаются точки экономического роста, вокруг которых образуется среда экономической активности. Это так, если на месте осуществляется весь производственный цикл: от добычи сырья до выпуска продукции с высокой степенью готовности к конечному потреблению. Но если полезные ископаемые доводятся на месте только до концентрата, который отправляется на дальнейшую переработку в промышленные регионы, то с точками роста не получается. Более того, с исчерпанием запасов полезных ископаемых бизнес сворачивает свою деятельность, оставляя на произвол судьбы рабочих, созданные вахтовые поселки, бездействующие сооружения и нарушенную экологию природной среды.

Пространственный подход – целиком прерогатива регионального и муниципального управления. Управление осуществляется на трех уровнях:

• -    регион – муниципальные районы;

• -    муниципальный район – поселенческие муниципалитеты;

• -    поселенческий муниципалитет – населенные пункты.

Их действия пронизывают и объединяют в единую систему три постулата:

• -    преодоление существующих диспропорций и выравнивание уровня социально-экономического развития территорий;

• -    создание конкурентной среды и благоприятных условий для устойчивых темпов в развитии местной экономики и социальной сферы;

• -    обеспечение демографического развития и миграционного притока населения, включая экологическое благополучие.

Постулаты развертываются в концепции, стратегии, прогнозы, программы, проекты, и на их основе выстраиваются приоритеты и алгоритмы управленческих действий. Такова в основных чертах система управления пространственным развитием региона.

Безусловно, на практике темпы развития зависят от множества объективных факторов: географических, природно-климатических, экологических, демографических и других, которые при прочих равных условиях влияют на величину отдачи на единицу затраченных ресурсов. В этом смысле Республика Бурятия является выделяющимся представителем среди других регионов по ландшафтному, природно-климатическому, экологическому, биологическому, этническому и культурному разнообразию.

Субъективными факторами являются профессионализм и искусство управленческой элиты адаптировать к условиям региона, района, поселения стратегические решения, принятые на более высоких уровнях управления, определять конкурентные преимущества территории и реализовывать их, вести неустанную каждодневную кадровую и организационную работу.

Административно-территориальная структура Республики Бурятия состоит из г. Улан-Удэ с тремя административными районами в пределах городского округа 1 , 21 сельского муниципального района, каждый из которых не сопоставим с другими ни по экономическому, ни по социальному облику.

По народонаселению амплитуда достигает расхождений более чем в 5 раз: между самым густонаселенным промышленно-аграрным Кабанским районом (64,4 тыс.) и окраинным горным Окинским районом (5,2 тыс.); по плотности населения – в 62 раза: 12,4 чел./ км2 в пригородном Иволгинском районе и 0,2 чел./ км2 в горной Оке и Баунтовском районе, 0,3 чел./ км2 – в Северо-Байкальском районе (табл. 1).

Основные показатели развития районов Республики Бурятия (2009 г.)

Таблица 1

Районы РБ	Численность населения, тыс. чел.	Плотность населения, чел./км	Промышленное производство, млн р. -место в рейтинге	Промышленное производство на д.н., тыс. р. -место в рейтинге	Продукция с/х всех категорий хозяйств, тыс. р.
Баргузинский	25,6	1,4	34,2 – 18	1,3 – 20	343073
Баунтовский	10,3	0,2	741,9- 7	73,5 – 5	64469
Бичурский	27,0	4,4	183,6 – 12	6,8 – 12	911650
Джидинский	30,9	3,6	56,0 – 16	1,8 – 17	1281615
Еравнинский	18,6	0,7	329,4 – 11	17,7 – 9	533935
Заиграевский	49,1	7,4	815,4 – 6	16,6 – 10	624125
Закаменский	30,2	2,0	362,9 – 10	12,1 – 11	782275
Иволгинский	33,0	12,4	103,7 – 13	3,1 – 14	560229
Кабанский	64,4	4,8	3140,6 – 4	48,8 – 6	747199
Кижингинский	19,0	2,4	27,0 – 20	1,4 – 19	513263
Курумканский	15,5	1,2	17,5 – 21	1,1 – 21	367849
Кяхтинский	41,3	8,9	89,7 – 15	2,2 – 16	768644
Муйский	14,8	0,6	3152,3 – 3	217,4 – 3	21234
Мухоршибирский	27,8	6,1	7509,3 – 1	271,1 – 2	900805
Окинский	5,2	0,2	2190,3 – 5	413,3 – 1	189241
Прибайкальский	29,4	1,9	550,8 – 8	18,8 – 8	439307
Северо-Байкальский	14,7	0,3	447,8 – 9	30,7 – 7	54498
Селенгинский	46,2	5,6	3844,5 – 2	84,1 – 4	678206
Тарбагатайский	17,1	5,2	52,7 – 17	3,1 – 15	610863
Тункинский	22,8	1,9	95,7 – 14	4,2 – 13	754303
Хоринский	19,0	1,4	27,2 – 19	1,4 – 18	502238

По объему промышленного производства районы различаются еще больше. При среднем значении 1132,0 млн р., в Мухоршибирском районе он равнялся 7509,3 млн, а в Курумканском – 17,5 млн, разница в 429 раз, в пересчете на душу населения лидером становится Окинский район (413,3 тыс. р.), а аутсайдер сохраняется – Курумканский район – 1,1 тыс. р., разница в 318 раз.

По сельскому хозяйству лидером является Джидинский район – 1281,6 млн р., замыкают линейный ряд северные районы: Муйский (21,2 млн р.), Северо-Байкальский (54,5 млн р.) и Баунтовский (64,5 млн р.). Диапазон различий более чем в 60 раз.

Трудовыми ресурсами наибольшую обеспеченность имеют Кабанский (25,7 тыс. чел.), Селенгин-ский (16,7 тыс. чел.) и Заиграевский (14,1 тыс. чел.) районы (табл. 2). По уровню общей безработицы выделяются Северо-Байкальский (17,4%), Тункинский (16,9%) и Муйский (15,8%) районы, а по уровню официально зарегистрированной безработицы – Курумканский и Закаменский (5,1%) районы. Более благополучными являются аграрные районы – Бичурский, Баунтовский, Еравнинский, Джидин-ский, Окинский, Кижингинский.

Трудовые ресурсы Республики Бурятия за 2008 г.

Таблица 2

Районы РБ	Численность занятых в экономике, тыс. чел.	Численность занятых в экономике на 1000 чел. в труд. возрасте, чел.	Уровень общей безработицы, %	Уровень официально зарегистрированной безработицы, %
Республика Бурятия	428,6	701	11,6	2,0
Баргузинский	7,3 – 10	471 – 16	15,4 – 4	2,5 – 5
Баунтовский	6,0 – 15	952 – 2	12,6 – 14	1,7 – 12
Бичурский	7,3 – 11	422 – 20	13,7- 8	1,1 – 13
Джидинский	8,6 – 8	450 – 18	11,0 – 20	2,2 – 7
Еравнинский	6,0 – 15	522 – 12	14,7 – 6	1,7 – 12
Заиграевский	14,1 – 3	461 – 17	12,5 – 17	1,9 – 10
Закаменский	9,9 – 6	541 – 10	13,6 – 10	5,1 – 1
Иволгинский	6,0 – 15	273 – 21	13,0 – 13	0,9 – 14
Кабанский	25,7 – 1	636 – 6	13,2 – 12	2,0 – 9
Кижингинский	5,6 – 16	479 – 14	11,2 – 19	3,0 – 4
Курумканский	5,1 – 17	543 – 9	14,3 – 7	5,1 – 1
Кяхтинский	12,9 – 4	489 – 13	12,2 – 18	1,9 – 10
Муйский	8,6 – 9	851 – 3	15,8 – 3	1,7 – 12
Мухоршибирский	12,4 – 5	697 – 5	12,6 – 15	2,1 – 8
Окинский	4,7 – 18	1424 – 1	10,4 – 21	1,9 – 10
Прибайкальский	9,9 – 7	544 – 8	12,5 – 16	2,0 – 9
Северо-Байкальский	7,3 – 12	785 – 4	17,4 – 1	4,1 – 3
Селенгинский	16,7 – 2	572 – 7	13,6 – 9	4,8 – 2
Тарбагатайский	4,7 – 18	435 – 19	15,3 – 5	1,8 – 11
Тункинский	6,6 – 13	475 – 15	16,9 – 2	1,9 – 10
Хоринский	6,2 – 14	530 – 11	13,4 – 11	2,4 – 6

По развитию потребительского рынка (розничная торговля, общественное питание, платные услуги, бытовые услуги) лидируют Муйский, Баунтовский, Прибайкальский и Тункинский районы. Первые – северные, вторые – курортные.

Обеспеченность и состояние социальной инфраструктуры в районах также противоречивые (табл. 3).

Самый густонаселенный Кабанский район по количеству объектов обслуживания лишь на 8-м месте, а Селенгинский – на последнем, 21-м месте. Зато лидером является Окинский район. Наилучшая обеспеченность жильем наблюдается в Северо-Байкальском (22,7 м2 на 1 жителя), Заиграевском (21 м2), Баунтовском (20,9 м2) районах, наихудшая – в Еравнинском (14,7 м2), Окинском (15,1 м2), Ку-румканском (15,8 м2) районах.

Можно продолжать иллюстрирование экономического и социального многообразия, но уже из приведенных данных видно, что в Республике Бурятия нет абсолютного лидера и абсолютного аутсайдера среди сельских районов по большинству характеристик экономики и социально-демографического состояния. Хорошо это или плохо и в чем кроются причины пестроты палитры, вопрос скорее риторический. Гораздо важнее вопрос о сокращении ошеломляющих различий между передовиками и отстающими, между районами, имеющими дифференциальную ренту и не имеющими таковых, между демографически более благополучными и страдающими недостатком людских ресурсов районов. Решение проблемы, на наш взгляд, видится в целостном и системном подходе к проблеме сельской жизни. Действующий разрозненный ведомственный подход, например, Минсельхозпрода к развитию сельского хозяйства, Минсоцзащиты – к проблемам социально незащищенных слоев населения, службы занятости – к борьбе с безработицей, Минздрава, Минобразования и Минкультуры – к своим ведомственным учреждениям и т.д.

не способен комплексно охватить весь спектр проблем села. Особое место среди проблем занимает незавершенность построения муниципального управления, асимметрия в межбюджетных отношениях. Системный подход означает преодоление авторитарной наследственности и «ручного управления». В этом основной позитивный фактор гармоничного пространственного развития территорий в пределах региона и регионов внутри России.

Таблица 3 Показатели состояния социальной инфраструктуры районов РБ

Районы РБ	Кол-во объектов сферы обслуживания на 1 тыс. чел.	Средняя обеспеченность населения жильем (м2 на одного жителя)	Мощность амбулаторно-поликл. учреждений Минздрава РБ (в расчете на 10 тыс. нас., посещения в смену)	Объем платных услуг населению (по учтенному кругу предпр-ий и орг-ций; млн р.)	Объем быт. услуг населению (по учтенному кругу предприятий и орг-ций, тыс. р.)
Баргузинский	6,6	16	191,1	23,4	317
Баунтовский	8	20,9	208,7	14,4	428
Бичурский	6,4	16,8	115,3	22,5	263
Джидинский	6,4	16,7	111,5	18,3	-
Еравнинский	7	14,7	221,5	8,6	887
Заиграевский	6	21	183,3	154,9	-
Закаменский	6	17,6	193,7	157,7	393
Иволгинский	6,6	16,8	102,2	51	984
Кабанский	7,5	18,7	159,8	208,8	3553
Кижингинский	7,2	16,8	283,9	17,2	-
Курумканский	7,8	15,8	398	11,7	225
Кяхтинский	6,2	16,6	198,9	55,8	172
Муйский	9,6	20,4	256,6	117,9	2961
Мухоршибирский	6,9	18	135,2	54,5	1807
Окинский	13,1	15,1	317,5	1,8	256
Прибайкальский	6,8	17,1	160,3	158,5	1812
Северо-Байкальский	9,8	22,7	93,3	112,7	20
Селенгинский	5,8	18,3	175,1	132,5	840
Тарбагатайский	6,4	17,5	202,3	13,5	369
Тункинский	10,5	20	160,8	215	312
Хоринский	7,6	18,3	210,3	17,8	840

Недостатки отраслевого (ведомственного) подхода к сельской проблематике настолько очевидны, что для исправления далеко зашедшей и тупиковой ситуации необходим новый, свежий подход, каковым нам мыслится пространственно-территориальный принцип управления. В его пользу говорит тот факт, что в сельской жизни хозяйственные и социальные вопросы тесно переплетены, и они осуществляются в подчинении природно-климатическим условиям и к временам года. Разрушение этой гармоничной совокупности: социума – экономики – окружающей природной среды – путем специализации, концентрации и других приемов, применимых к промышленности, но не приемлемых к селу, на наш взгляд, привело село к настоящему упадку.

Таким образом, специфика сельской жизнедеятельности отторгает сложившийся в ХХ в. и монотонно продолжающийся в ХХI в. ведомственно-отраслевой принцип управления. Главенствующей должна стать пространственно-территориальная парадигма. Проектный подход легко вписывается в пространственный и гармонизируется с ней вследствие единства интересов обеих сторон. В развитии промышленности и городских агломераций должен господствовать отраслевой подход, а пространственный – вписываться в него.