Проекты модернизации национальной и региональной политики Российской Федерации в программных документах парламентских партий 1999 - 2003 годов

В статье автором анализируется содержание программных документов ведущих политических партий России 1999 — 2003 гг. в ракурсе их предпочтений в сфере государственного и национального строительства, а также осуществляется их сравнительный анализ. Выявляется отношение политических партий к инициативам федерального центра.

Конец XX — начало XXI в. — переходный период к новой политической эпохе в истории России, связанный с выдвижением новых политических лидеров и политических акторов и, как следствие, — с серьезной коррекцией политической системы. Итоги предшествующего периода, как и открывающиеся перед страной перспективы, нашли отражение в политическом дискурсе, важным измерением которого можно считать программные взгляды политических партий. Девяностые годы XX в. часто представляются эпохой приватизации государственных функций и сепаратизации страны, начало 2000-х гг., напротив, — временем укрепления государства, в том числе в плоскости территориального управления. Предпосылки и некоторые итоги реформ, намеченных и реализованных в этой области федеральным центром, были определенным образом осмыслены политическими партиями и общественно-политическими движениями, принявшими участие в избирательных кампаниях в Государственную Думу Федерального Собрания РФ третьего и четвертого созыва.

Для Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ) характерна резко негативная оценка ситуации, сложившейся в России в постсоветский период, как «жестокого системного кризиса» при наличии угрозы разрушения страны. Данная партия заявила о намерении добиваться осуществления национальной политики, основанной на исторической ответственности каждого народа за

государственную целостность России, искоренении всех форм сепаратизма, национализма и шовинизма, обеспечении представителям всех этнических групп равных возможностей. В плоскости бюджетного федерализма КПРФ выражала стремление к созданию налоговой системы, рационально сочетающей интересы Федерации и территорий. Отмеченные предложения партии в целом сохранились и в более поздний период. Напротив, в результате ликвидации «красного пояса» и минимизации роли межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МАЭВ), а также деактуализации горизонтальных коммуникаций в Российской Федерации из ее программных документов исчезло указание на необходимость тесной хозяйственной координации и политического сотрудничества регионов, в которых у левых сил прочные позиции [9]. В 2003 г. Коммунистическая партия выступила с более конкретными и развернутыми предложениями в области политико-территориального устройства и региональной политики государства. Усиление внимания к подобным вопросам можно объяснить необходимостью реагировать на инициативы властного центра. КПРФ высказалась за расширение прав регионов и обязательное подкрепление их политическими и финансовыми возможностями, обратив внимание и на особое положение Москвы в условиях маргинализации российской провинции. По мнению членов партии, повышению роли регионов должно было способствовать возрождение политической роли и авторитета Совета Федерации [5].

Близкий к КПРФ по политическому спектру избирательный блок «Родина» (Народно-патриотический союз) в 2003 г., критикуя политику власти, ведущую к утрате национального суверенитета, сформулировал следующие задачи в сфере государственного строительства: расширение полномочий Федерального Собрания Российской Федерации; переход к выборности членов Совета Федерации на базе мажоритарных округов; завершение формирования Союзного государства с Республикой Беларусь, создание предпосылок для присоединения к Союзному договору других государств — членов СНГ [3].

Гораздо более подробными и в 1999, и в 2003 гг. были предвыборные предложения либерал-демократов — оппонентов и КПРФ, и власти. Вместе с тем, подобно коммунистам, Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) заявила о невозможности сохранения сложившейся ситуации, о борьбе против сепаратизма, высказавшись за воссое- динение с другими республиками бывшего СССР в едином и неделимом государстве. Одновременно партия подвергла критике СНГ как структуру, призванную закрепить раздел России. В отличие от коммунистов ЛДПР не отрицала ленинскую концепцию национальной политики. Либерал-демократы признали негативными последствиями преобразований советского периода: разделение граждан страны на «коренных» и «некоренных», формирование «паразитических и сепаратистски настроенных национальных элит», что в итоге привело к развалу СССР и суверенизации автономных образований в составе РФ. Продолжение подобных тенденций отмечалось и в постсоветской России. Так, «парад суверенитетов» российских автономий в начале 1990-х гг., согласно позиции ЛДПР, породил «ущемление русских», проживающих на данных территориях, и приход к власти этнократов.

В программе 1999 г. подчеркивалось, что при попустительстве центра национальные республики многие годы существуют за счет дотаций и заниженных норм выплат налогов в государственный бюджет. В связи с этим ЛДПР считала необходимым отменить все законодательные и подзаконные акты, направленные на обеспечение льгот и преимуществ для отдельных субъектов Федерации. Либерально-демократическая партия указывала, что реальная практика нынешнего «федерализма» противоречит основам конституционного строя России, связывая многие проблемы страны с нерешенностью национального вопроса. В качестве первоочередного шага было предложено глубокое реформирование государственной системы — переход от федеративного к унитарному принципу построения государства. Федерация, а тем более федерация асимметричная, признавалась порождающей конфликты и столкновения интересов, а существующие административные границы — искусственными, не отражающими ни национального, ни экономического деления. По мнению либерал-демократов, реформа государственного устройства должна осуществляться посредством перехода от национально-территориального принципа административного деления к территориальному. Оптимальным ЛДПР считала положение, при котором Россия состояла бы примерно из 15 равноправных и идентичных по статусу областей, не имеющих собственных конституций, языков и правящих народностей. Партия была убеждена в том, что преобразование аморфной федерации в унитарное государство соответствует коренным интересам не только русского народа, но и всех исторически проживающих в России национальных меньшинств, не имея в виду «паразитические номенклатурные и мафиозные этнократические кланы» [10].

В программе ЛДПР 2001 г. говорилось о наступлении для России нового исторического этапа. Показательно, что при положительной оценке реформ, проведенных федеральным центром в начале 2000-х гг., Либерально-демократическая партия выделяет собственные успехи, считая действия власти соответствующими партийным предложениям. Это касается создания Союза Белоруссии и России, образования федеральных округов, основания Государственного совета, установления нового порядка формирования Совета Федерации. По-прежнему утверждалось, что возрождение мощи и величия России невозможно без укрепления центральной власти, т. е. российской государственности, а партия продолжает добиваться реформирования России из федеративного в унитарное государство конституционным путем. Уточнялось, что все национальные вопросы должны решаться лишь в области культуры, а не территории, так как граждане разных национальностей живут на всей территории России, а не в одном отдельном регионе. Подтверждая приверженность принципу укрупнения территориальных административных единиц, ЛДПР на этот раз предложила ввести в России около 30 равноправных и одинаковых по статусу губерний, образованных по территориальному принципу [11].

Другие активные оппозиционеры, утратившие по итогам выборов 2003 г. парламентский статус (небольшого успеха они добились лишь в одномандатных округах), — Союз правых сил (СПС) и «Яблоко» — также выступили с определенными предложениями.

В 1999 г. СПС, в отличие от других критиков постсоветской власти, прежде всего попытался оправдать действия либералов-реформаторов, «перетащивших» Россию в «другую колею». На новом этапе пришла пора подводить итоги, извлекать уроки из накопленного опыта, добиваясь укрепления конституционного строя. В целях укрепления федерализма Союз считал целесообразным сохранить выборность глав субъектов Федерации — при условии права Президента отстранять их от власти и вводить президентское правление в случае грубого нарушения федеральных законов [4]. В 2003 г. Союз правых сил намеревался защитить демократические завоевания прошлого и тем самым — будущее России, удержав ее на

«столбовой дороге цивилизации». Выступая против полицейско-бюрократического капитализма и, напротив, в защиту демократического рынка, Союз отвергал «управляемую демократию». Однако в его программе 2003 г. можно выявить только фрагментарные высказывания в интересующей нас сфере, в первую очередь в рамках административной реформы, например предложение ограничить количество сроков полномочий глав регионов и крупнейших городов [8].

«Яблочники», споря сСПС, критиковали методы проведения реформ с начала 1990-х гг. Отрицали они и национал-популизм. В целом «Яблоко» традиционно выступало против радикализма любого толка. Партия заявляла о борьбе за сохранение единой России, недопущение развала страны, предлагая ряд мер по укреплению федеративных принципов Российского государства и осуществлению его федеративных функций. Поддерживая идею конституционной реформы, «яблочники» возражали против коренного пересмотра Основного закона Российской Федерации. Они считали, что конституционные поправки должны быть объединены одной идеей — создания оптимального механизма сдержек и противовесов власти, не допускающего злоупотребления ею во взаимоотношениях как федеральных властей, так и федерального центра с властями регионов. Согласно программе 1999 г. члены партии предусматривали: изменение порядка формирования Совета Федерации, избрание его непосредственно гражданами, реализацию федеративных принципов построения государства, пресечение сепаратизма. Конкретные предложения были разработаны в сферах федеративной, региональной и муниципальной политики. Здесь выявлялась масса проблем, в том числе: сосредоточение огромной власти в руках региональных руководителей, превращение федеральных структур в регионах в придаток региональных властей, невыполнение федерального законодательства в ряде территорий. «Яблочники» выступали за восстановление эффективности федерального присутствия в регионах [1].

Большое место в программных документах партии 2001—2003 гг. было отведено проблеме обеспечения «реального федерализма». Отмечалось, что в 1990-е гг. в России была заложена модель «саморазвиваю-щегося» федерализма, дающая регионам максимальную степень свободы и (без)ответ-ственности, и в результате ничего не удалось противопоставить сепаратистским устремлениям ряда региональных руководителей, особенно лидеров национальных республик.

Федеративные реформы, начавшиеся в 2000 г., также оценивались критически, поскольку для региональных властей сохранялась возможность произвола, а полномочные представители Президента в федеральных округах были лишены реальных полномочий. РДП «Яблоко» предложила программу построения в России «эффективного сбалансированного федерализма на службе интересов граждан». Стратегической целью реформы федеративных отношений признавалось создание реального баланса интересов, доходов и полномочий центра и регионов. Формулировалось особое понимание федерализма как формы территориальной демократии. Для построения эффективного федерализма предлагалось четко определить институт федерального вмешательства, порядка принятия и реализации решений в сфере совместной компетенции Федерации и субъектов, укрепить финансовую самостоятельность регионов (с оговоркой о сокращении политического влияния губернаторов) [2].

Также «яблочники» настаивали на проведении активной региональной политики, направленной на устранение региональных диспропорций. К теме совершенствования российского федерализма имели отношение и основные ориентиры национальной политики, обозначенные в программных документах партии. С позиции «Яблока», национальная политика должна быть направлена на защиту прав, в том числе национальнокультурных, каждого отдельного гражданина, а не на обеспечение прав одних национальных общностей за счет других. Оговаривалось, что защита национально-культурных прав не означает создание «титульного» субъекта Федерации для каждого российского этноса. Указывалось на необходимость формирования у граждан всех национальностей чувства «единой Родины» [12].

В конце 1990-х гг. на общероссийском уровне заявили о себе и новые политические акторы: межрегиональное движение «Единство» («Медведь») и блок «Отечество — Вся Россия» (ОВР), — в 2001 г. образовавшие партию «Единая Россия», быстро превратившуюся в «партию большинства». Учитывая происхождение и специфику статусных характеристик лидеров этих объединений, объясним проявленный ими интерес к проблематике политико-территориального устройства страны.

«Медведь» выступил за совершенствование федеративного устройства России, главной своей целью провозгласив единство всех россиян, способных построить обновленное государство. В достижении этой цели пред- полагалось опереться на регионы. Отмечалось негативное явление дифференциации регионов — на привилегированных и ущемленных в реальных правах. В то же время не уточнялись основания их различий. Для ликвидации неравноправия указывалось на необходимость более четкого и разумного разграничения полномочий администрации субъектов Федерации и местных властей, повышения прав и ответственности органов местного самоуправления. Характерно, что уже в тезисах предвыборной платформы движения присутствовала тема модернизации управления страной, ставшая доминантной в программных документах его преемницы — «Единой России» [13].

Сходные установки содержались и в предвыборной программе избирательного блока ОВР, целью которого называлось обновление всех сторон жизни страны с сохранением созидательного потенциала сложившихся традиций и накопленного исторического опыта. Одной из наиболее насущных задач виделось обеспечение территориальной целостности страны на основе дальнейшего развития федерализма, для чего необходимо формирование надежной и непрерывной вертикали исполнительной власти. Фактически солидаризируясь с «Единством», блок ОВР заявлял, что Россия должна стать «Федерацией равных возможностей». При этом особо отмечалось, что права национальностей и их образований не могут быть ущемлены, говорилось о неприемлемости имперской идеологии. В этом плане позиция блока «Отечество — вся Россия» существенно расходилась с позицией Либерально-демократической партии. В отличие от ЛДПР блок ОВР исходил из признания ценности федерализма. В предвыборной программе блока 1999 г. подчеркивалось, что федеративное государство является надежным государственным механизмом, который гарантирует целостность и единство страны, обеспечивает гармонию национально-государственных интересов народов России.

Одно из центральных программных положений ОВР — укрепление России как федеративного государства путем четкого определения и разграничения предметов ведения Федерации и регионов, роли и компетенции экономических ассоциаций субъектов РФ и их представительства в Правительстве Российской Федерации. Главным приоритетом парламентской деятельности блока признавалось создание простора для активности и инициативы российских регионов. Несбалансированные отношения между ними и федеральным центром признавались важной про блемой политического развития России. В демократическом государстве, по мнению членов блока ОВР, необходимо сочетать авторитет и мощь федерального центра с авторитетом и мощью регионов. Указывалось на значимость законодательной работы в области упорядочения федеративных отношений, прежде всего в плане уточнения порядка принятия в Федерацию, выхода из нее и образования нового субъекта в составе РФ. Предлагалось разработать правовые принципы согласительных процедур, предшествующих рассмотрению споров между органами власти Федерации и регионов. Отмечалась необходимость пересмотра бюджетной политики и т. д. [6].

В предвыборной программе партии «Единая Россия» 2003 г. акценты в программных положениях определенным образом сместились. Говорилось об исцелении российского государства от наиболее острых болезней 1990-х гг., последних годах как периоде политической стабильности и уверенного восходящего развития, о наличии шанса «выбрать успешное будущее для себя и для всей страны». Появилось характерное положение о государственном прагматизме. Безответственность власти признавалась по-прежнему одной из главных причин социальных потрясений последних десятилетий, но теперь речь шла не только о сильном государстве, но и об ответственном правительстве большинства, т. е. подчеркивались новые статусно-ролевые характеристики партии. В программе, в отличие от документов 1999 г., содержались более общие положения в сфере политико-территориального устройства: об оптимизации государственного управления, административном, правовом и экономическом единстве России, ее территориальной целостности, дееспособном местном самоуправлении. Константой оставалось положение о необходимости сохранения и развития многообразия России как единого целого. В то же время «ушла» тема неравноправия регионов — говорилось только об их особенностях. Аналогичным образом по-новому была интерпретирована тема центрально-региональных отношений: особо указывалось на повышение ответственности региональных властей перед жителями регионов и федеральным центром [7].

Итак, в конце XX — начале XXI в. наиболее влиятельные на тот момент политические партии, как традиционные, так и новые, сформировали собственные позиции по проблеме модернизации политико-территориальной системы России. Б о льшая часть из них были достаточно умеренными, ориентированными на повышение эффективности федеративного государства. Иной характер имели предложения ЛДПР относительно перехода к унитарному государству. Наиболее аргументированными и развернутыми можно считать предложения «Яблока» и блока ОВР. Предвыборные позиции многих пар-тий часто коррелировались с их установками в сфере национальной политики, акцентированием либо «русского» вопроса и проблемы статуса автономных образований, либо национально-культурной автономии.