Профилактика незаконной миграции: виды и система ее форм

ности, изменения экономической текстуры, а также возникновение новых социальных проблем. В целом, следует признать, что незаконная миграция порождает множество негативных явлений: организованную преступность, межличностную напряженность в обществе, угрозы террористической направленности и т. д.

Важно отметить, что обозначенная проблема свойственна большинству стран. Это было выявлено при анализе зарубежного опыта профилактики незаконной миграции, проведенного нами в одном из исследований (Арутюнян, 2025б).

Ранее нами было отмечено, что проблема понимания профилактики незаконной миграции детерминирована рядом обстоятельств: а) отсутствием легального понимания данного термина; б) наличием спора о выделении обозначенного термина в качестве института миграционного права; в) различными подходами как законодателя, правоприменителя, так и научного сообщества к определению терминов, связанных с профилактической деятельностью; г) отсутствием систематизированного миграционного законодательства (Арутюнян, 2025а: 34).

В свете этого возникают определенные трудности и неопределенность в понимании видов профилактики незаконной миграции и системы ее форм. Четкое определение этих понятий поможет разработать новые подходы к предупреждению миграционных правонарушений и созданию эффективных механизмов такого предупреждения. Устойчивость научного осмысления этих вопросов предопределяет стабильность теоретических основ, которые во многом являются фундаментом любых прикладных решений.

Прежде чем установить виды и формы профилактики незаконной миграции и системы ее форм, следует понять, что подразумевается под таковой. По нашему мнению, она представлена в виде совокупности мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих незаконному перемещению через границу определенного государства и присутствию на его территории мигрантов (Арутюнян, 2025а: 35).

Относительно форм профилактики незаконной миграции стоит заметить, что в общем представлении любая форма профилактического воздействия представляет собой вид проведения профилактического мероприятия (Зырянов, Поликарпов, 2022; Тарабрин, 2011; Титаренко, 2016). Эти формы представляют собой специальный вид деятельности по осуществлению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение правонарушений или иного антиобщественного поведения в будущем. В целом, соглашаясь с данным подходом, необходимо определиться, на наш взгляд, со следующими актуальными вопросами. Во-первых, каково соотношение формы профилактики и формы профилактического воздействия? Во-вторых, необходимо выделить общие и специальные признаки формы профилактического воздействия (профилактики) незаконной миграции. В-третьих, следует создать систему форм профилактического воздействия в сфере незаконной миграции, нуждающихся в законодательной регламентации.

Проблема соотношения понятий «форма профилактики» и «форма профилактического воздействия», в конечном счете, лежит в плоскости соотношения категорий «профилактика» и «профилактическое воздействие». Стоит обратить внимание, что профилактику следует рассматривать как специальный вид деятельности уполномоченных субъектов. Любая деятельность субъектов профилактики, указанных в ст. 5 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ1, осуществляется в определенных законом формах. Выступая внешним проявлением указанной деятельности, приведенные субъекты профилактики воздействуют на объект профилактики для достижения профилактических целей. В связи с этим, думается, что формы профилактики и формы профилактического воздействия выступают как синонимы, имеющие единое смысловое содержание.

Формы профилактики (профилактического воздействия), выступая в качестве вида деятельности по осуществлению профилактических мероприятий, тесно связаны с категорией «профилактическое мероприятие». Данное понятие было введено в федеральное законодательство в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности (например, в Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Феде-рации»2 и др.) и активно используется в подзаконном регулировании.

С учетом нормативных предписаний профилактическое мероприятие следует понимать как комплекс взаимосвязанных профилактических действий уполномоченного субъекта профилактики по недопущению нарушения установленных законодательством обязательных требований.

Профилактическое мероприятие ‒ это система взаимосвязанных профилактических действий субъекта профилактики по применению профилактических мер, т. е. определенных инструментов, посредством которых осуществляется форма профилактики.

Таким образом, следует констатировать, что форма профилактики незаконной миграции (профилактического воздействия на незаконные миграционные процессы) есть установленный законодательством и иными нормативно-правовыми актами вид профилактического мероприятия, выражающегося в системе профилактических действий уполномоченного субъекта профилактики по применению профилактических мер воздействия на объект и предмет профилактики незаконной миграции.

В свою очередь, в зависимости от характера объекта профилактического воздействия в сфере незаконной миграции можно выделить два вида профилактики: общую и индивидуальную. Эти виды профилактики также дифференцируют формы профилактического воздействия на общую и индивидуальную формы профилактики незаконной миграции. При этом общая профилактика предполагает, что ее объектом является неопределенный круг мигрантов и иных лиц, участвующих в миграционных правоотношениях. Индивидуальная профилактика направлена на конкретно-определенный круг мигрантов и иных лиц, участвующих в миграционных правоотношениях.

Как отмечается в ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ, индивидуальная профилактика правонарушений может осуществляться с применением специальных мер профилактики. Одновременно в зависимости от предмета профилактического воздействия формы профилактики незаконной миграции могут быть генеральными и специальными. Генеральные формы профилактики – это формы, применяемые к любому виду правонарушения или иного антиобщественного поведения; специальные формы профилактики используются для целей профилактики незаконной миграции.

Формы профилактики незаконной миграции характеризуются общими и специальными признаками профилактического воздействия (профилактики) на процессы незаконной миграции населения. Это обусловлено тем обстоятельством, что общие формы профилактики незаконной миграции могут применяться для предотвращения любого вида правонарушения, включая незаконную миграцию, а специальные осуществляются в рамках профилактики исключительно незаконной миграции.

К числу общих признаков форм профилактики незаконной миграции требуется отнести:

• –    законодательную регламентацию видов форм профилактики незаконной миграции – формы профилактики незаконной миграции должны определяться законодательно, а их воплощение может регламентироваться в иных нормативно-правовых актах;

• –    реализацию форм профилактики незаконной миграции, осуществляемую специально уполномоченными субъектами профилактики;

• –    выбор реализуемой формы профилактики незаконной миграции, который предопределяется полномочиями субъекта профилактики;

• –    формы профилактического воздействия на процессы незаконной миграции, направленные не только на объект и предмет профилактики незаконной миграции, но и на иные виды объекта и предмета профилактики;

• –    нацеленность на предотвращение всех видов правонарушений и иных актов антиобщественного поведения, неисполнения установленной обязанности, не влекущей юридической ответственности.

Специальными признаками форм профилактики незаконной миграции следует признать:

• –    закрепление в российском миграционном законодательстве и реализацию в порядке, установленном в миграционном законодательстве и иных нормативно-правовых актах органов, уполномоченных в сфере профилактики незаконной миграции;

• –    осуществление профилактики незаконной миграции только субъектами с привлечением общественности;

• –    стремление исключительно к профилактике незаконной миграции населения, выражающейся как в противоправной территориальной мобильности людей, так и допустимом нахождении на территории Российской Федерации в качестве незаконного мигранта;

• –    направленность на объект профилактики, которым выступает мигрант, законно находящийся на территории РФ или осуществляющий территориальную мобильность в соответствии с требованиями российского миграционного законодательства, а также мигрант, который ранее признавался незаконным. Кроме того, объектом профилактики выступают лица, способствующие нарушению мигрантом требований российского миграционного законодательства (например, приглашающее лицо, работодатель, заказчик услуг, транспортная организация, образовательная организация, научное учреждение, владелец жилого помещения, ответственный за расселение мигранта и т. п.);

• –    ориентация на: предмет профилактики, т. е. воздействие на причины и условия возникновения незаконной миграции; создание и нормативно-правовое обеспечение форм и методов

устранения причин и условий появления незаконной миграции; осуществление мониторинга социальной обстановки в обществе, его социальных группах, в отдельных регионах или их частях, а также качества работы правоохранительной системы в сфере противодействия незаконной миграции; проведение анализа появления новых причин и условий незаконной миграции и новых угроз национальной безопасности в сфере миграции населения; вовлечение общественности для участия в профилактической работе с незаконными мигрантами.

В настоящее время формы профилактического воздействия закреплены в ст. 17 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ. Следует признать, что приведенная в указанной норме система общих (генеральных) форм профилактики не в полной мере применима для профилактики незаконной миграции, хотя согласно п. 6 ч. 1 ст. 6 данного закона противодействие незаконной миграции является основным направлением профилактики правонарушений.

К числу применимых общих (генеральных) форм профилактики к мигрантам можно отнести лишь следующие их виды: 1) правовое просвещение и правовое информирование; 2) профилактическую беседу; 3) объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; 4) внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; 5) профилактический учет.

Важно отметить, что интерпретация данных форм профилактики применительно к сфере незаконной миграции является весьма затруднительной, что, по нашему мнению, требует нормативно-правовой адаптации их к сфере незаконной миграции в российском миграционном законодательстве.

Кроме того, нуждается в разработке специальная система форм профилактики незаконной миграции, которая в российском миграционном законодательстве отсутствует. Это обстоятельство предопределяет потребность в создании системы форм профилактического воздействия в сфере незаконной миграции и последующей их законодательной регламентации в кодифицированном федеральном законе о миграции. Данная проблема не может быть решена посредством разработки общих и специальных форм профилактики незаконной миграции. Здесь следует отметить, что субъектами профилактики незаконной миграции выступает весьма обширная система органов государственной власти, преимущественно органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В рамках административной организации их деятельности определяются отдельные формы профилактического воздействия, в том числе на незаконную миграцию. Так, например, п. 21 Инструкции по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, утвержденной Приказом МВД России от 29.03.2019 № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельно-сти»1, выделяет следующие формы несения службы участковым уполномоченным полиции (далее – УУП): профилактический обход административного участка; рассмотрение обращений граждан; индивидуальная профилактическая работа; прием граждан; отчеты перед населением о проделанной работе. Фактически данные формы деятельности УУП являются формами общей профилактики, в том числе незаконной миграции. В юридической науке отмечается, что в соответствии с положениями приведенной инструкции УУП на обслуживаемом административном участке решают задачи предупреждения и пресечения правонарушений, а также незаконной миграции, защищая основные права и свободы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, обеспечивая охрану общественного порядка, собственности и общественной безопасности (Кокорев, 2019: 34). Это есть одна из ключевых задач деятельности ОВД, в том числе в сфере незаконной миграции населения. Предлагается применение такой формы профилактики незаконной миграции, как проведение совместного оперативно-профилактического мероприятия, проводимого УУП и должностными лицами подразделений ОВД по вопросам миграции (Кокорев, 2019: 33‒35). Отдельные общие формы профилактики незаконной миграции могут реализовывать иные подразделения ОВД, напрямую не связанные с деятельностью по профилактике незаконной миграции: органы ФСБ, прокуратуры, следственные органы Следственного комитета РФ и др. (Кокорев, Родионова, 2020).

В целях формирования специальной системы форм профилактики незаконной миграции, с нашей точки зрения, в миграционное законодательство могут быть включены следующие меры: целевой административный мониторинг (наблюдение) за соблюдением миграционного законодательства отдельными категориями иностранных граждан; обязательное профилактическое консультирование (инструктирование) иностранных граждан; введение уведомительного порядка для совершения отдельных действий, связанных с повышенным риском нарушения миграционного законодательства; профилактический визовый и иммиграционный «скрининг»; разработка и реализация программ социально-правовой адаптации и реинтеграции для иностранных граждан, находящихся в группе риска по совершению миграционных правонарушений и т. д.

Требуется обратить внимание, что обозначенные меры носят именно специальный характер, так как они: а) направлены исключительно на сферу миграционных отношений; б) учитывают специфику объекта и предмета профилактики незаконной миграции; в) требуют закрепления в отраслевом миграционном законодательстве и не могут быть в полной мере реализованы в рамках общих форм профилактики.

Высказываются также соображения о необходимости совершенствования форм профилактического воздействия, предопределяемого спецификой сфер деятельности по недопущению правонарушений в обществе (Зайцев, 2019; Лихачев и др., 2020). Все это свидетельствует о том, что оптимизация форм профилактического воздействия должна осуществляться не только по направлению общих форм профилактики правонарушений, но и специальных форм, ориентированных на недопущение незаконной миграции, ее купирование, обеспечение исполнения мигрантом обязательных требований российского миграционного законодательства.

Подводя итог анализу видов профилактики незаконной миграции и системы ее форм, можно сделать следующие выводы.

• 1.    Форма профилактики незаконной миграции (профилактического воздействия на незаконные миграционные процессы) есть установленный законодательством и иными нормативно-правовыми актами вид профилактического мероприятия, выражающегося в системе профилактических действий уполномоченного субъекта по применению профилактических мер воздействия на объект и предмет профилактики незаконной миграции.

• 2.    В зависимости от объекта профилактического воздействия формы профилактики незаконной миграции могут быть общими и индивидуальными.

• 3.    Формы профилактики незаконной миграции обладают общими и специальными признаками, позволяющими относить их к числу генеральных или специальных форм:

По предмету профилактического воздействия формы профилактики незаконной миграции дифференцируются на генеральные (применяемые к любому виду правонарушения или иного антиобщественного поведения) и специальные (применяемые для целей профилактики незаконной миграции).

• а)    общие признаки форм профилактики незаконной миграции включают: законодательную регламентацию видов форм профилактики незаконной миграции; реализацию форм профилактики незаконной миграции, которая осуществляется специально уполномоченными субъектами профилактики; выбор реализуемой формы профилактики в зависимости от полномочий субъекта профилактики; воздействие не только на объект и предмет профилактики незаконной миграции, но и на иные виды объекта и предмета профилактики; нацеленность на профилактику всех видов правонарушений и иных актов антиобщественного поведения, неисполнения установленной обязанности, не влекущей юридической ответственности;

• б)    специальные признаки форм профилактики незаконной миграции: закрепление в российском миграционном законодательстве и реализация в порядке, установленном в миграционном законодательстве и иных нормативно-правовых актах органов, уполномоченных в сфере профилактики незаконной миграции; осуществление профилактики незаконной миграции только субъектами с привлечением общественности; стремление исключительно к профилактике незаконной миграции населения, выражающейся как в противоправной территориальной мобильности людей, так и допустимом нахождении на территории Российской Федерации в качестве незаконного мигранта; направленность на объект профилактики, которым выступает мигрант, законно находящийся на территории РФ или осуществляющий территориальную мобильность в соответствии с требованиями российского миграционного законодательства, а также мигрант, который ранее признавался незаконным; ориентация на предмет профилактики незаконной миграции.