Прогнозные и программные мероприятия по охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения: актуальные проблемы

После детального обзора и анализа земельного законодательства Российской Федерации Н.Н. Корнева и А.А. Фадеев пришли к неутешительному выводу: в настоящее время государственная земельная политика не стимулирует землепользователей к соблюдению требований землесбереже-ния. «Потеряна управляемость земельным фондом страны, не финансируется полностью или частично большинство программ и проектов по охране земель… Земельное законодательство не сбалансировано на решение главной задачи – рационального и экологически безопасного использования земельных ресурсов сельского хозяйства. …Все это свидетельствует о необходимости… повышения роли государства в управлении и контроле использования земельных ресурсов сельского хозяйства, совершенствовании подходов и четкого правового регулирования защиты сельскохозяйственных угодий, реализуемых под жестким контролем государства»1.

В теории управления есть положение: чтобы управлять, надо предвидеть. Ценность предлагаемых мероприятий по совершенствованию управления охраной и использованием земель сельскохозяйственного назначения может быть установлена только при достижении ожидаемых от них результатов. Для достижения желаемого будущего состояния таких земель необходимо разрабатывать соответствующие планы, программы и прогнозы. Жизнь современного общества невозможна без нововведений. Сейчас каждое общество стремится контролировать происходящие перемены, пытаясь предвидеть будущее с тем, чтобы быть в состоянии определять ориентиры своего развития. Эта тенденция привносит в общество потребность в планировании и прогнозировании2. Как справедливо отмечал Л. Мизес, «Конечный источник прибылей – это всегда предвидение обстоятельств будущего»3.

Между тем в Российской Федерации охрана и использование земель сельскохозяйственного назначения находятся в критическом состоянии. Для преодоления негативных процессов в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения необходимы как оценка эффективности осуществленных в период 1992–2010 годов программных мероприятий, так и экспертиза долговременных последствий нынешней деградационной ситуации. Эффективность прогноза охраны земель сельскохозяйственного назначения может быть обеспечена в том случае, если он будет составляться с учетом показателей динамики потребно- сти населения в использовании этих земель на перспективу, а также тенденций продовольственного обеспечения за счет внутреннего производства продуктов питания и их импорта. В любом случае в прогнозе охраны и использования рассматриваемой категории земель должны быть учтены тенденции социально-экономического развития страны, выявляемые посредством научно обоснованного анализа.

Прогнозирование охраны и использования сельскохозяйственных угодий весьма тесно связано с планированием, точнее объемлет его. Планирование должно служить достижению индикаторных показателей прогноза. При планировании мероприятий в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо учитывать следующие недостатки:

• •    отсутствие севооборотов и других элементов ландшафтно-экологических систем земледелия;

• •    недостаточное количество вносимых удобрений;

• •    игнорирование проблемы охраны агробиоразнообразия;

• •    слабая и неустойчивая материальнотехническая оснащенность сельского хозяйства почвообрабатывающими машинами;

• •    диспаритет цен на аграрную и промышленную продукцию;

• •    недостаточная платежеспособность населения.

В связи с этим разрабатываемые прогнозные мероприятия в области охраны земель должны быть заранее ориентированы на такие направления производственной деятельности хозяйствующих субъектов, которые в силу своей инновационной и инвестиционной привлекательности обеспечивали бы высокую рентабельность производства. Иначе говоря, охрана земель должна осуществляться не ради реализации «чистой идеи» сохранения и воспроизводства плодородия почв в интересах будущих поколений людей, а в первую очередь для удовлетворения интересов настоящего поколения с ориентацией на сохранение воспроизводственных параметров плодородия и в отдаленной перспективе. Например, для юга России наиболее эффективными направлениями производственной деятельности могут быть:

• •    виноградарство и виноделие;

• •    садоводство и овощеводство закрытого грунта;

• •    переработка плодов и овощей;

• •    семеноводство;

• •    питомниководство;

• •    племенное дело;

• •    производство на экспорт экологически чистой продукции;

• •    развитие малоотходных и безотходных технологий;

• •    свеклосахарное производство;

• •    производство биоэтанола из рапса и других культур;

• •    лекарственное растениеводство, табаководство и т. п.

Естественно, что современное аграрное производство немыслимо без налаживания взаимовыгодных и на основе заключения гражданско-правовых договоров интеграционных связей по схеме «производство – переработка – хранение – транспортировка – реализация». Договорная форма деятельности нами упоминается не случайно, поскольку многие известные ученые уделяют серьезное внимание проблеме неустойчивости хозяйственных взаимоотношений, не позволяющей «предвидеть изменения отношений между различными субъектами процесса воспроизводства: продавцов и покупателей, землевладельцев, предпринимателей и наемных работников, банкиров и торговцев, чиновников различного уровня и т. д.»4.

Следовательно, научно обоснованное прогнозирование охраны земель невозможно без учета широкого круга проблем, прямо или косвенно представляющих условия эффективного аграрного производства, являющегося главным целевым ориентиром этого процесса.

Немаловажным при разработке прогноза охраны земель является учет конфликтов интересов. Ведь то, что может устроить одних субъектов и даже считаться для них благодатью, может вызвать резко противоположные эмоции у других. Например, прогноз использования окрестных к городам сельскохозяйственных угодий с замораживанием их предоставления под нужды градостроительства может вызвать недовольство городских властей. Или, наоборот, строительство экологически вредного завода вблизи сельскохозяйственного предприятия может вызвать негативную реакцию у производителей аналогичной продукции. Очевидно, что в сельскохозяйственной продукции и продовольствии заинтересованы как производители, так и переработчики, субъекты сферы торговли, поэтому прогноз охраны земель должен быть ориентирован на «сглаживание углов» и поиск альтернативных консенсусных решений, обеспечивающих сохранение баланса интересов всех участников агропромышленного производства, то есть прогноз должен быть ориентирован на устойчивое пропорциональное одновременное развитие и производства, и обмена, и распределения, и потребления.

Как известно, разработка прогнозов считается неблагодарным делом. Эта работа может быть оценена лишь в том случае, если при составлении прогноза будет учитываться как можно большее число факторов-интересов населения и государства. Например, следует иметь в виду, как будет складываться потребительский спрос населения на те или иные виды продовольствия, какими темпами будет прогрессировать глобальное потепление климата и как оно отразится на продовольственных пристрастиях населения, урожайности и продуктивности животных, качестве продуктов питания, состоянии агробиоразнообразия, обеспеченности поливной водой, реализации технического потенциала сельскохозяйственной техники, зональных системах земледелия, адаптационных способностях районированных сортов растений и поголовья животных и птицы и т. д. Глобальное потепление климата мы упомянули не слу- чайно, поскольку именно с этим будет связан повышенный спрос населения на соки, морсы и другие напитки, необходимые для утоления жажды.

Немаловажными, а возможно и главными, в деле прогнозирования охраны земель могут оказаться проблемы обеспеченности страны в перспективе трудовыми (демографические изменения, в том числе эмиграция населения) и финансовыми ресурсами (стоимость нефти, газа, древесины и т. п.), степень влияния импорта продовольствия на отечественное аграрное производство, нашествие карантинных вредителей и развитие болезней растений и животных, повышение налогообложения земли и сельскохозяйственного производства и другие проблемы. Другими словами, на точность и качество прогноза в целом будет оказывать влияние широкий спектр экологоклиматических, социально-экономических и даже политических событий и явлений. И чем больше и тщательнее они будут учтены, тем больше будет шансов на достижение оправдываемости прогнозов.

Однако современная наука, особенно это касается климатического будущего (а климат будет выступать главным фактором, индуцирующим многие негативные явления и события), не располагает сколько-нибудь обнадеживающими знаниями о перспективах изменения перечисленных факторов. И чем меньше ученые знают о будущем изменении климата и других факторов, тем больше они стремятся уклониться от обсуждения этой проблемы, предоставив ее решение воле случая. В последнее время часто проходят научные аграрные и экологические конференции разного формата – международные, всероссийские, региональные, и нередко бывает так, что проблему изменения климата даже не упоминают, как будто ее и не существует. По-видимому, ученые руководствуются постулатом Конфуция «не упоминай проблему, в решении которой ты не можешь помочь». Тем не менее именно наука призвана ответить на злободневные вопросы современности и предложить пути их решения. Каковыми бы ни были эти пути, один из них определен достаточно четко – преодолеть состояние опасной кон- фронтации с возможностями природы человечество может, только лишь масштабно ограничив размеры своих потребностей в ресурсах природы.

Поскольку Российская Федерация – страна весьма пестрая в этнографическом, почвенно-климатическом, социальноэкономическом и культурном отношениях, население страны весьма сильно различается по платежеспособности, следовательно, и по доступу к возможностям приобретения продуктов питания. Следовательно, федеральный прогноз развития агропромышленного комплекса (АПК) будет формальным ориентиром, на базе которого регионы России должны разрабатывать соответствующие собственные прогнозы, учитывая местную специфику. Более того, децентрализация функций государственной ответственности за обеспечение продовольственной, экологической и иной безопасности населения с расширением полномочий региональных властей в этой сфере, а также наличие в субъектах Российской Федерации собственных концепций социально-экономического развития регионов служат базовой основой для разработки региональных прогнозов охраны земель.

Государственные программы обеспечения сохранения и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения являются важнейшей организационной формой реализации государственной политики в рассматриваемой сфере. Они содержат цели, задачи, заказчиков, исполнителей, этапы работ, сроки, экономические и социальные индикаторы, систему мероприятий, источники финансирования, механизм реализации программы, способы контроля и т. д. Однако, по мнению многих исследователей, эти программы имеют множество недостатков: при их разработке используются старые экстраполяционные подходы, недоиспользуются инструменты планирования, используемое нормативное и методическое обеспечение не приспособлено к рыночным условиям, отсутству- ет взаимосвязь с системой социальноэкономического планирования страны и регионов5.

Анализ трех государственных программ обеспечения сохранения и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения (на 1992–2000, 2001– 2005, 2006–2012 годы) выявил следующие недостатки, которые необходимо учесть при разработке новой программы на период 2013–2017 годы, а именно:

• •    программы не дают ясного представления о том, почему именно эти, а не иные цели в наибольшей степени соответствуют интересам общества и государства;

• •    отсутствует учет возможных изменений в социально-экономической жизни государства, мировой финансовой системе и общепланетарном климате (всемирный финансовый и продовольственный кризисы, глобальное изменение климата);

• •    игнорируются тенденции изменения спроса на продовольствие и сырье с учетом меняющегося потребительского спроса на него у населения и начинающих поступательно развиваться промышленности и отраслей сельского хозяйства (птицеводство, свиноводство, животноводство);

• •    недостаточное внимание уделено объективной оценке особенностей развития внешней и внутренней конкурентоспособности продукции АПК;

• •    неучет возможных рисков в достижении прогнозных показателей (засуха, карантинные вредители и болезни и т. п.);

• •    отсутствие научно обоснованной нормативной базы и эффективного механизма реализации действующих нормативных правовых актов;

• •    отсутствие правильного соотношения между текущими и дальними целями охраны земель.

Еще бо́льшие нестыковки отмечены между региональными и муниципальны- ми целевыми программами и федеральной целевой программой охраны земель сельскохозяйственного назначения. В этих программах планирование и прогнозирование мероприятий по сохранению плодородия зачастую основано на устаревших стандартах и допотопных представлениях о плодородии земель. Основной акцент делается не на биологическую мелиорацию, то есть мобилизацию жизнедеятельности агробиоразнообразия почвы, а на химическую составляющую, то есть внесение минеральных удобрений и использование химических мелиорантов. При этом приоритет отдается результатам анализа тенденций развития АПК в предыдущие годы без учета доминирующих на практике фаз трансформации экономики АПК и страны в целом. Такая линейная экстраполяция аналитических данных при отсутствии должной увязки с федеральными программными индикаторами приводит к тому, что происходящие изменения как в регионе, так и в стране в целом не учитываются, это также приводит к снижению ценности прогноза и планирования охраны земель.

Общим недостатком всех программ являются отсутствие эффективного механизма их реализации и, что особенно важно, отсутствие мониторинговой составляющей, призванной обеспечивать обратную связь. Как правило, это не позволяет обеспечить ни прозрачность выполнения самих мероприятий, ни объективную, доступную контролю власти и населения отчетность исполнителей. А ведь речь идет об эффективности расходования выделяемых на реализацию программ многих миллиардов рублей бюджетных средств, но самое главное – о состоянии сохранения плодородия почв для настоящего и будущих поколений граждан Российской Федерации.

В процессе составления прогноза охраны земель сельскохозяйственного назначения разрабатываются концепция, целевая программа, план социально-экономического развития сельской местности с учетом реализации запланированных мероприятий. Самым ответственным моментом является разработка концепции, поскольку она выступает фундаментом и прогноза, и плана. От правильного выбора концептуальных целей, задач, их соответствия стратегическим целям и приоритетам государственной социально-экономической политики страны во многом будут зависеть и направление деятельности, и выбор средств для достижения целей. Концепция должна содержать обоснование состояния рассматриваемых земель, прогнозные количественные и качественные индикаторы экономических целей и задач, конкретные мероприятия по их достижению.