Программно-целевое планирование на принципах проектного управления в сельском хозяйстве

Введение. B условиях современной российской реальности усиливается роль государственного программного планирования на принципах проектного управления, предназначенного для решения насущных проблем социальноэкономического, материально-технического, научно-технологического характера развития аграрного сектора экономики, что способствует формированию оптимальных пропорций его структуры с учетом задач прорывного научнотехнологического и социально-экономического развития российской экономики, закрепленных в майских Указах Президента Российской Федерации [1].

Сло^ившаяся конфронтация интересов мировых дер^ав под влиянием санкций в отношении России, а так^е тенденции турбулентности мировой и национальной экономики, представляющие собой новую форму глобальной политико-экономической трансформации, требуют рассматривать роль государства в обеспечении конкурентоспособности аграрного производства не с точки зрения кейнсианской школы, а с позиции современного институциональносоциологического направления. B данном случае роль государства сводится к активному участию в формировании институциональной среды путем разработки и совершенствования социально-экономических программ. Поскольку естественный отбор институтов не всегда оставляет лучшие и оптимальные варианты. Данный факт наглядно демонстрирует экономическая политика СССР и непродуманные, спонтанные экономические реформы современной России [2].

Кондрашев К., Mайталь Ш., Ремезков ^.^., Говдя B.B., единодушны во мнении, что посредством программно-целевого планирования государство вмешивается в ^изнь рынка в той степени, которая необходима как поддер^ания сбалансированного макроэкономического равновесия, так и для обеспечения действия механизма конкуренции или для контроля тех рынков, на которых условия вполне свободной конкуренции неосуществимы [3-5].

Mировой опыт и отечественная практика свидетельствуют, что разработка и реализация программно-целевого планирования на принципах проектного управления в аграрном секторе позволяет усилить целевую ориентацию планов, развивать проблемно-ориентированное планирование, выявить определенные приоритеты в решении проблем продовольственного обеспечения, предсказать реальную картину будущего развития сельского хозяйства, разумно инвестировать средства в приоритетные отрасли, обеспечить устойчивое развитие как рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, так и национальной экономики в целом.

Цель исследования заключается в обосновании направлений совершенствования программно-целевого планирования при реализации государственных программ на принципах проектного управления.

Условия, материалы и методы . Проведен анализ структуры государственных программ развития сельского хозяйства, изучены особенности трансформации госпрограмм по целям, приоритетам, механизмам реализации.

Результаты и обсу^^ение. С методологической точки зрения проектные методы управления представляет собой совершенствование программно-целевого планирования и отра^ают специфику экономической политики государства, динамичность экономических процессов и условий ее реализации на определённых этапах развития, обеспечивая оптимальное сочетание механизма индикативного стратегического планирования развития аграрного сектора экономики на всех уровнях и хозяйственной самостоятельности субъектов агробизнеса путем распределения ответственности за достижение установленных результатов.

С позиции системы экономического планирования развития аграрного производства необходимо, чтобы программы социально-экономического развития выра^али глубоко продуманную стратегию и тактику осуществления производственно-хозяйственной деятельности, способствовали повышению конкурентоспособности аграрного сектора, были направлены на обеспечение продовольственной безопасности, рост добавленной стоимости продукции произведенной в аграрном секторе экономики, стимулирование инвестиционной активности в сельском хозяйстве, реализацию экспортно-ориентированной стратегии в АПК, борьбу с бедностью, повышение социально-экономического уровня жизни в сельской местности, рациональное использование земли.

Согласно постановлению Правительства № 1050 от 15 октября 2016 г. «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» проект представляет собой «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на дости^ение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Социально-экономическая программа в аграрном секторе экономике при данном подходе представляет собой «комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно с целью повышения общей результативности управления» [6].

Проекты разрабатываются по заданию правительства. B них государство обозначает пути и средства, необходимые для получения плановых результатов развития аграрного сектора экономики. Рычагами и стимулами для достижения целей в проектах (программах) являются: льготное кредитование, льготное налогообложение, госзаказ, лизинг, страхование урожаев, финансовая поддержка сельских товаропроизводителей.

Практика программирования в современной России берет начало с принятия в 1995 г. Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития», в котором было определено содержание системы прогнозов и программ социально-экономического развития страны и ее регионов, основные этапы их разработки, ключевые элементы и структура. С этого периода программы как плановые документы получили в России широкое распространение. Например, за последнее десятилетие разработано и было утверждено около сорока федеральных целевых программ. Однако, большая часть из них либо была не реализована, либо не принесла о^идаемого эффекта, как по причине недостаточного финансового обеспечения, так и из-за отсутствия достаточно полноценной и приспособленной к условиям рыночной структурной трансформации системы стратегического планирования и соответствующей ей нормативно-правовой базы. Неоднозначность понимания значения и необходимости государственного планирования современной экономики на уровне общества и в научных кругах создавали определенные трудности при попытках его возро^дения. Поэтому на протя^ении двух последующих десятилетий вплоть до 2014 года государственные программы разрабатывались в условиях отсутствия сформированной системы государственного планирования [3, 7, 8].

Становление отечественной системы стратегического планирования и программного подхода, в частности, экономисты-аграрники связывают с принятием Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в 2014 году, предусматривающем формирование на всех уровнях управления соответствующих структур и механизмов реализации. Сло^ный и многогранный набор планово-прогнозных документов по ключевым направлениям деятельности, предло^енных в законе, среди которых: целеполагание, прогнозирование, планирование на среднесрочный и краткосрочный периоды, программирование, не позволил к 2016 г. сформировать соответствующую нормативно-правовую и методическую основы по их реализации в стране. В связи с чем окончательные сроки их разработки и утвер^дения были перенесены на более поздний срок [1, 7, 9].

Следует отметить, что первые шаги государства в развитии программного подхода в планировании были сделаны значительно раньше. Так, в 2006 г. Минсельхозом России в рамках Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» был разработан и реализован Национальный проект «Развитие ^ПК», выполнение мероприятий которого повысило инвестиционную активность и конкурентоспособность ^ивотноводства, увеличило потребление основных продуктов питания на душу населения и стимулировало поло^ительную динамику экономического роста в аграрной сфере в долгосрочной перспективе.

Нацпроект зало^ил фундаментальную основу для формирования первой в стране отраслевой Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., отразившей в своей структуре приоритетные цели, ориентиры, индикаторы развития отрасли на среднесрочную перспективу и обязательства государства по поддер^ке сельскохозяйственных товаропроизводителей. Однако, из-за отсутствия дол^ного опыта разработки таких документов первая Госпрограмма была несовершенна как по структуре, так и по механизму финансового обеспечения. Так, при недостаточном уровне государственной поддер^ки аграрного сектора (рис. 1) только незначительная ее доля приходилась непосредственно на сельхозтоваропроизводителей, зачастую оказывалась косвенная поддер^ка банковскому сектору и страховым компаниям. Подтвер^дением тому слу^ит факт, что 80,0% предоставляемых субсидий по ключевым направлениям Госпрограммы приходилось на возмещение процентной ставки по кредитам. Кроме того, инвестиции активно использовались в высокооборотных отраслях, среди которых свиноводство и птицеводство, а другие направления не получили дол^ного развития, например, отрасли молочного и мясного скотоводства [10, 11].

В целях преодоления имеющихся недостатков и совершенствования инструментов стратегического планирования в системе государственного регулирования сельскохозяйственного производства, усиления их комплексного и целевого характера в рамках долгосрочной Госпрограммы 2013-2020 гг. был введен новый механизм распределения бюд^етных средств на поддер^ку экономически значимых региональных программ, который изначально был апробирован на отраслях мясного и молочного скотоводства. Особенностью нового механизма распределения бюд^етных средств явился тот факт, что финансовые ресурсы из федерального бюд^ета выделялись на региональную отраслевую программу в целом. Это способствовало повышению эффективности использования государственной поддер^ки и совершенствованию плановопрогнозной работы на уровне субъектов РФ. Данный методологический подход позволил структурировать госпрограмму, выделив и закрепив в ее разделах отрасли и подотрасли агропромышленного комплекса, которым предусматривалось оказание финансовой поддер^ки государства.

Общие расходы федерального бюд^ета на сельскохозяйственное производство, млрд руб.

Удельный вес затрат на поддер^ку сельского хозяйства в общих расходах федерального бюд^ета, %

Рисунок 1 – Финансовое обеспечение программно-целевого подхода отраслей сельскохозяйственного производства России [12]

Тенденции глобализации мировой экономики и санкционный ре^им России со странами Запада так^е внесли свой отпечаток на структуру госпрограммы, которая, в первую очередь, была направлена на обеспечение продовольственной безопасности страны и построена на принципах продуктового подхода.

Особенностью долгосрочной госпрограммы являлось и то, что в нее впервые была включена подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие». В качестве приоритетных так ^е были отмечены подпрограммы «Развитие мясного скотоводства», «Поддер^ка малых форм хозяйствования».

Однако, новый формат Госпрограммы не был лишен недостатков. Так, фрагментарный характер системы стратегического планирования, отсутствие методических рекомендаций и опыта по разработке макроэкомических планов, прогнозов и программ выну^дали органы государственной власти на всех уровнях осуществлять управление развитием отрасли сельскохозяйственного производства, в ре^име «реального времени», исходя из сло^ившейся ситуации, исключая возмо^ность экономического предвидения, позволяющего действовать на опере^ение. Следовательно, Минсельхоз России был лишен качественных методов обоснования долгосрочных сценариев развития аграрного производства на основе прогнозирования. Кроме того, по мнению академика Г.В. Беспахотного, постоянная корректировка и включение в госпрограмму тактических задач, вызывали необходимость вносить изменения в запланированные мероприятия [3]. Так, при корректировке госпрограммы в 2016 г. были выделены дополнительные цели, связанные с повышением финансовой устойчивости предприятий ^ПК и устойчивым развитием сельских территорий. Наблюдалась трансформация и структуры документа, например, механизм кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, зало^енный в основу отраслевых подпрограмм, был выделен в две самостоятельные подпрограммы: «Развитие финансово-кредитной системы агропромышленного комплекса» и «Стимулирование инвестиционной деятельности». Появилась подпрограмма «Экспорт продукции ^ПК», направленная на повышение конкурентоспособности отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей на мировым рынке сырья и продовольствия и расширение рынков сбыта.

В редакции госпрограммы в 2017 г. ранее поставленные цели были не только переформулированы, но и конкретизированы, и изменили вектор своего дости^ения, получив количественные оценки. В системе государственной поддер^ки сельскохозяйственного производства России были обновлены принципы и подходы к субсидированию. Так, основными нововведениями стали: консолидация мер господдер^ки на основе «единой субсидии» для регионов и механизм льготного кредитования [10].

Однако, обновленные принципы и подходы к субсидированию не были направлены на устранение основных недостатков в системе стратегического планирования. Например, выделяемые бюд^етные ресурсы по новым правилам не были согласованы и взаимоувязаны с нормативными и плановыми показателями развития аграрного производства, в том числе в субъектах Российской Федерации, с потенциальными потребностями заемщиков.

В 2018 году для усиления целевой направленности и повышения эффективности расходования бюд^етных средств Правительство РФ утвердило пять государственных программ в качестве «пилотных» по переводу на проектные методы, в том числе Госпрограмму развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг., пролонгировав срок ее действия до 2025 года и изменив структуру. Так, в проектную часть вошли приоритетные проекты отрасли, получившие статус ведомственных: «Развитие отраслей ^ПК», «Стимулирование инвестиционной деятельности», «Техническая модернизация», «Экспорт продукции ^ПК». В процессную часть Госпрограммы включены направления их обеспечивающие: «Поддер^ка реализации программ субъектов Российской Федерации в области мелиорации», «Развитие мелиорации», «Устойчивое развитие сельских территорий», «Управление реализацией программы», «Обеспечение общих условий регулирования развития АПК», «Научно-техническое обеспечение», «Развитие сырьевой базы предприятий легкой промышленности».

Широкое распространение программно-целевого метода в планировании на современном этапе развития аграрного производства стало ключевым направлением совершенствования планово-прогнозной работы на макроэкономическом уровне.

В частности, переход на проектные методы программно-целевого планирования открывает новые возмо^ности для отдельных приоритетных направлений сельскохозяйственного производства. Так, проектный формат программно-целевого планирования представляет собой механизм управления масштабными задачами, который позволяет скоординировать деятельность хозяйствующих субъектов в сельском хозяйстве для дости^ения определенных запланированных целей, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, и преследующих стратегические выгоды. При этом приоритетные цели проектного управления отраслью дол^ны соответствовать методике SMART, то есть быть конкретными, измеримыми, дости^имыми, актуальными, и иметь срок, к которому их необходимо достичь [10].

Применение инструментов проектного управления с использованием механизма государственной поддер^ки позволит сконцентрировать усилия органов власти всех уровней на дости^ении конкретных результатов. При этом бюд^етной поддер^кой будут обеспечены проекты, соответствующие темпам опере^ающего экономического развития аграрного производства в соответствии с процедурой ран^ирования по приоритетности, стимулирующей дости^ение целевых показателей Госпрограммы (рис. 2).

ПРОГНОЗЫ

ЦЕЛИ

ПРОГРАММЫ

РЕСУРСЫ

Проект … N

Проект 1

Проект 2

Проект 4

Проект 3

СВО^НЫЕ ПОКАЗАТЕ^И П^АНА

V

система оценки п^оектов ст^атегической Госп^ог^аммы ^азвития се^ьского ^озяйства

оценка социального эффекта:	оценка экономического эффекта:	оценка проекта как социально-
- создание новых рабочих мест;	- объем инвестиций в основной капитал;	экономического института:	оценка
- обучение	-темпы роста объемов	- публичные слушания и	коммерческой
сотрудников;	производства;	одобрение проекта; - наличие	эффективности
-    рост уровня оплаты труда; -    улучшение ^илищных условий	-    рост численности субъектов малого и среднего агробизнеса; -    диверсификация	государственного частного партнерства: предприятий- государства-	и финансового риска проекта
работников	производства	финансовых институтов

балльна^ оценка

интегральна^ оценка

проектов

\к

РЕСУРСНЫЕ И ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ

£

БАЛАНСЫ

НОРМЫ И НОРМАТИВЫ

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

РЫЧАГИ И СТИМУЛЫ

^-1

1 I

' ОТРАСЛИ ' ।

1                                                                     1 ।

ОТРАСЛЕВЫЕ ПО^КОМПЛЕКСЫ

। РЕГИОНЫ

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Ж

Ж

Ж

ж

J

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ, К(Ф)Х, ИН^ИВИ^УАЛЬНЫЕ ПРЕ^ПРИНИМАТЕЛИ, СОЮЗЫ И АССОЦИАЦИИ

Рисунок 2 – Модель программно-целевого планирования на принципах проектного управления в сельском хозяйстве ¹

Новый управленческий инструментарий государственного регулирования аграрного сектора основывается на значительном опыте крупных коммерческих отечественных и зарубе^ных корпораций в решении сло^ных задач развития производства в рамках инициирования подготовки, разработки и реализации проекта, имеющего собственную организационную структуру, координационный центр с распределение ролей и обязанностей, соответствующий план развития. Проектные механизмы на уровне государства предполагают интеграцию деятельности представителей органов власти и агробизнеса на основе государственного частного партнерства. Представители органов власти, одновременно работающие в своем подразделении и в составе группы по координации управления проектом, помогают сельскохозяйственным товаропроизводителям, заинтересованным в проектах, расширить свои возмо^ности по освоению инновационной деятельности и сбыту произведенной продукции на основе сочетания проектного и функциональных подходов.

Следует отметить, что такие направления инновационной деятельности в сельском хозяйстве как развитие отечественного семеноводства и племенного ^ивотноводства, производство и реализация продукции в рамках сельскохозяйственной кооперации и масштабная модернизации материальнотехнической платформы аграриев дол^ны стать ключевыми элементами системы проектного управления в аграрной сфере.

По нашему мнению, организационно-экономический механизм распределения бюд^етных средств в отраслях сельскохозяйственного производства на основе проектного управления будет способствовать развитию технологической платформы, позволяющей разработать механизмы взаимодействия не только сельскохозяйственных товаропроизводителей и органов государственной власти всех уровней, но и кредитно-финансовых организаций, вузов, учре^дений науки, отраслевых союзов и ассоциаций, трансформировать рыночные отношения экономических субъектов друг с другом. При этом отраслевые союзы и ассоциации во взаимодействии с органами власти могут выступать инициаторами разработки портфеля приоритетных проектов, механизма распределения ресурсов, документирования основных этапов проектирования, обучения персонала, внедрения программного обеспечения. Так, например, Центросоюз мо^ет играть важную роль в развитии кооперационных производственноэкономических отношений на селе, усиливая значимость малого агробизнеса в обеспечении продовольственной безопасности страны [8, 10, 13].

По нашему мнению, в рамках Госпрограммы необходимо разработать портфель пилотных проектов и отработать механизм их реализации для различных природно-климатических и социально-экономических условий. Научно-практический интерес представляет опыт реализации Госпрограммы в рамках проектного управления Белгородской области, на примере которой Минэкономразвития России отрабатывал проектные методы управления в сельском хозяйстве. Созданная модель по внедрению проектного управления, начиная с 2009 г., реализует собственный подход по формированию системы сельскохозяйственной кооперации на трех уровнях управления «область-район-поселение», основываясь на административном ресурсе. Итогом реализации проектных методов управления стал рост сельскохозяйственного производства в 1,8 раза [10].

Заключение. Несмотря на то, что в России с 2018 г. наблюдается процесс переориентации Госпрограммы развития сельского хозяйства на проектные методы управления, получив статус «пилотной», механизмы программных мероприятий не обеспечивают оптимального распределения бюд^етных средств и сбалансированности количественных и качественных целевых и производственно-хозяйственных показателей с имеющимися ресурсами. В этой связи необходимо изменить целевую направленность взаимоотношений как ме^ду органами власти всех уровней управления, так и хозяйствующими субъектами, обеспечив реализацию системного подхода распределения государственной поддер^ки.

Создание научного и методического обеспечения системы стратегического планирования в аграрном секторе экономики, формирование которого относится как к обязанностям соответствующих подразделений органов управления отраслью сельского хозяйства, так и науки, будет способствовать более эффективной разработке и взаимной увязке федеральных и региональных программ на основе проектного подхода. В связи с этим возникает необходимость научного обоснования ключевых направлений государственного регулирования аграрного производства, позволяющего объединить их в определенную систему методических подходов и внести действенные изменения в содер^ание существующей Госпрограммы развития сельского хозяйства или разработку новых.