Программно-целевое планирование военных расходов государства

Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача качественного формирования и исполнения расходов федерального бюджета на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Среди методов, внедряемых в бюджетный процесс в рамках его реформирования и обеспечивающих реализацию такого подхода, особое значение имеет бюджетирование, ориентированное на результат (далее – БОР). БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов.

Основным направлением реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат, является применение программноцелевого метода планирования военно-бюджетных ресурсов.

Действующая система планирования и управления военным строительством Российской Федерации, основу которой представляют планы и сметы, по сути, содержит задания звеньям определенных организационных структур (штабам, управлениям и службам военных округов, объединений, частей, учреждений и пр.). Все они подчиняются органу, который подготовил и утвердил этот план.

В отличие от такого планирования, программно-целевое планирование направлено на координацию деятельности всех военных структур и формирований по повышению уровня боевого потенциала и боевой готовности в условиях эффективного расходования всех видов ресурсов. При этом такие организационные структуры не связаны между собой узами подчиненности. Распределение ресурсов по статьям программируемого бюджета производится, исходя из значения элементов целевых программ по решению соответствующих задач военного строительства. Именно это обстоятельство составляет принципиальное отличие программного бюджета от существующего.

В настоящее время ключевым блоком проводимой в России реформы бюджетного планирования является переход к утверждению «программного бюджета» [3]. Этот значит, что к 2012 г. расходы каждого уровня бюджета (федеральный, субфедеральный и местный) должны быть сгруппированы в долгосрочные целевые программы.

Определенный опыт программно-целевого планирования накоплен и в Министерстве обороны Российской Федерации. Это в первую очередь относится к формированию перспективных планов и программ развития системы вооружения. Разработка Государственной программы вооружения позволяет согласовать и сбалансировать потребности Министерства обороны в перспективных системах вооружения с финансово- экономическими возможностями государства, техническим и технологическим потенциалом оборонно-промышленного комплекса.

Использование метода программно-целевого планирования оборонных расходов пока главным образом относится к уровню федерального центра, так как в 2002–2005 гг. в Министерстве обороны РФ реализовывался ряд федеральных целевых программ (табл. 1) [2, с. 36].

Федеральные целевые программы, в реализации которых участвовало Министерство обороны Российской Федерации (млн руб.)

Таблица 1

№ пп	Наименование программы	Координатор Заказчик	Годы
			2002	2003	2004	2005
1.	Мировой океан (1998–2012 гг.)	Минэкономразвития ВМФ	–	25,0	29,3	34,9
2.	Глобальная навигационная система (2002–2010 гг.)	Роскосмос КВ	814,3	720,0	901,0	1147,6
3.	Восстановление экономики Чеченской Республики (2002 – последующие годы)	Минэкономразвития ЦОПУ	27,9	43,0	15,9	68,1
4.	Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых веществ (2005–2010 гг.)	Минобороны ГРАУ	–	–	–	1142,9
5.	Создание базирования ЧФ на территории РФ (2005–2020 гг.)	Минобороны ВМФ	–	–	–	900,0

В 2010 г. запланировано финансирование   Российской Федерации, на общую сумму свыше

13 федеральных целевых программ, в кото-   31,0 млрд руб. (табл. 2) [5, с. 70–78].

рых принимает участие Министерство обороны

Федеральные целевые программы, в реализации которых участвовало Министерство обороны Российской Федерации в 2010 г. (млн руб.)

Таблица 2

№ п/п	Наименование программы	Планируемые расходы
1.	Глобальная навигационная спутниковая система. Обеспечение функционирования и развития системы ГЛОНАСС	11172,3
2.	Развитие российских космодромов на 2006–2015 гг.	5905,3
3.	Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы их хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2005–2010 гг.	5159,7
4.	Национальная система химической и бактериологической безопасности РФ (2009–2013 гг.)	460,3
5.	Государственная граница РФ (2003–2010 гг.)	122,9
6.	Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005–2010 гг.)	104,2
7.	Создание системы базирования ЧФ на территории РФ (2005–2020 гг.)	2725,2
8.	Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства РФ (2007–2010 гг.)	58,4
9.	Социально-экономическое развитие Чеченской Республики (2008–2011 гг.)	109,9
10.	Совершенствование системы комплектования должностей сержантов и солдат военнослужащими, переведенными на военную службу по контракту, и осуществление перехода к комплектованию должностей сержантов (старшин) ВС РФ, военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (2009–2015 гг.)	5278,7
11.	Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах РФ на 2009–2013 гг.	157,3
12.	Реформирование системы военного образования в РФ на период до 2010 г.	177,7
13.	Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 гг.	9,6
	Всего на финансирование федеральных целевых программ	31441,5

До 2005 г. в Министерстве обороны Российской Федерации выполнялись три ведомственные целевые программы, к исходу 2006 г. было уже пять утвержденных ведомственных целевых программ, а в 2007 г. в Министерстве обороны Российской Федерации наметился рост количества ведомственных целевых программ, было разработано более 20 ведомственных целевых программ, направленных на решение наиболее важных проблем строительства Вооруженных сил Российской Федерации.

В то же время, пока не создано комплексной системы, увязывающей в единое целое по целям, задачам, срокам, исполнителям, ресурсам и выделяемым финансовым средствам существующие системы планирования строительства и развития Вооруженных сил, оперативной и боевой подготовки, развития вооружения и военной техники, материального и технического обеспече- ния, капитального строительства и подготовки кадров. Это существенно сказывается на эффективности использования бюджетных средств, направляемых на строительство и содержание Вооруженных сил, реализуемости запланированных мероприятий.

Современный уровень развития системной методологии и результаты отечественного и зарубежного опыта ее применения в практике военного строительства позволяют проиллюстрировать особенности предлагаемого программноцелевого подхода к планированию военных расходов гиперкубом (рис. 1) [4, с. 29–39]. Структура системы программных мероприятий строительства и содержания Вооруженных сил при таком подходе будет представлена на ребрах куба в виде функциональных1, структурных2 и обеспе-чивающих3 компонентов Вооруженных сил в соответствующий программный период.

j

Рис. 1. Структура системы программных мероприятий строительства и содержания Вооруженных сил

Для наглядности графически представим конкретное программное мероприятие строительства и содержания Вооруженных сил в виде элемента – куба М_ijk . Тогда структура системы мероприятий строительства и содержания Вооруженных сил будет иметь вид составного прямоугольного параллелепипеда.

Данная структура связывает между собой все возможные элементы множества мероприятий строительства и содержания Вооруженных сил, классифицируемых по их отношению к функциональным, обеспечивающим и структурным компонентам. При этом конкретное мероприятие Мijk по строительству k-го структурного компонента запланировано в программе строительства j-го обеспечивающего компонента в соответствии с программой строительства i-го функционального компонента Вооруженных сил.

Горизонтальное сечение составного прямоугольного параллелепипеда по стрелке i показывает мероприятия строительства всех структурных компонентов Вооруженных сил, запланированные во всех программах строительства обеспечивающих компонентов в интересах выполнения программы строительства функционального компонента i .

Вертикальное продольное сечение составного прямоугольного параллелепипеда по стрелке j показывает мероприятия строительства всех структурных компонентов Вооруженных сил, запланированные в программе строительства j -го обеспечивающего компонента в интересах выполнения всех программ строительства функциональных компонентов Вооруженных сил.

Вертикальное поперечное сечение составного прямоугольного параллелепипеда по стрелке к показывает мероприятия строительства к -го структурного компонента Вооруженных сил, запланированные во всех программах строительства обеспечивающих компонентов в интересах выполнения всех программ строительства функциональных компонентов.

Такое представление структуры системы программных мероприятий строительства и содержания Вооруженных сил позволяет рациональным образом объединить основу организационного строительства Вооруженных сил, формируемую документами планирования строительства функциональных компонентов, с военно-техническим и иными (система управления Вооруженных сил, развитие инфраструктуры и т.д.) направлениями строительства Вооруженных сил и выполнить требование по исключению дублирования мероприятий в документах планирования строительства и содержания функциональных и обеспечивающих компонентов Вооруженных сил.

Исключение дублирования достигается за счет рационального разделения укрупненных мероприятий организационного строительства (например, формирование новой войсковой части в новом районе) на элементарные мероприятия М,к таким образом, чтобы обоснование необходимости осуществления укрупненных мероприятий и элементарные мероприятия, непосредственно касающиеся организационного строительства (например, передислокация военнослужащих, вооружения и других материальных средств и т.д.), отражались в документах планирования строительства функциональных компонентов Вооруженных сил, а мероприятия, касающиеся развития системы связи, про- изводства новых образцов вооружения, строительства объектов инфраструктуры и т.д., - в документах планирования строительства соответствующих обеспечивающих компонентов Вооруженных сил.

При этом все запланированные мероприятия дублируются соответствующими документами планирования строительства и содержания видов Вооруженных сил, родов войск и других структурных компонентов. А сами документы планирования строительства и содержания структурных компонентов Вооруженных сил представляют собой выборки мероприятий применительно к соответствующему структурному компоненту.

Еще одним важным практическим значением представленной структуры системы мероприятий строительства Вооруженных сил является то, что для каждого мероприятия известны планируемые затраты на его реализацию С , _к , поэтому имеют место следующие соотношения:

IJK с=Е Е Е Cijk, i=1 j=1 к=1

JK IK

^Ci = Е Е C , , с , = E Е с» • ^j = 1 ^k = 1 i = 1 к = 1

IJ

с=E Е -,

i = 1 j = 1

KIJ

c,=Е c, , сJk=е c, , Q=Е C,• к=1 i=1 j=1

где С - суммарные затраты на строительство и содержание Вооруженных сил в плановом периоде;

C i , С , и С_к - стоимость программы строительства и содержания i -го функционального компонента, j -го обеспечивающего компонента, к -го структурного компонента Вооруженных сил, соответственно;

С , - стоимость всех мероприятий строительства и содержания структурных компонентов Вооруженных сил, осуще ствляемых в интересах строительства i -го функционального и j -го обеспечивающего компонентов;

С , _к - стоимость всех мероприятий строительства функциональных компонентов Вооруженных сил, осуществляемых в интересах строительства j -го обеспечивающего и к -го структурного компонентов;

С_к - стоимость всех мероприятий строительства обеспечивающих компонентов Вооруженных сил, осуществляемых в интересах строительства i -го функционального и к -го структурного компонентов.

Таким образом, данная структура системы мероприятий является финансово прозрачной, поскольку каждое мероприятие занимает в ней строго отведенное место и одновременно учитывается при планировании строительства функциональных, обеспечивающих и структурных компонентов Вооруженных сил.

Для перехода к системе планирующих документов, согласованной с рассмотренной структурой системы мероприятий строительства и содержания Вооруженных сил, необходимо сформировать следующие множества:

D ^Ф = { D 1^Ф , D 2^Ф , „„ D i ^Ф , „„ D i ^ф} ;

D ° = { D 1^О , D 2 О, ..., D°, ..., D j °};

D ^C = { D i ^C, D 2 ^C, ..., D k ^c, ..., D k ^c};

P ^Ф = { P 1^Ф , P 2^Ф , ..., Р Ф ..., P i ^ф} ;

P ° = { P 1 °, P 2 °, ..., P j ⁰, ..., P j °};

PC = {PiC, P2C, ..., Pkc, ..., Pkc}, где DФ и РФ - концепции (основные направления развития) и программы (планы) строительства и содержания функциональных компонентов Вооруженных сил, соответственно;

D О и Р О - концепции (основные направления развития) и программы строительства и содержания обеспечивающих компонентов Вооруженных сил, соответственно;

D С и Р С - концепции (основные направления развития) и программы (планы) строительства и содержания структурных компонентов Вооруженных сил, соответственно.

Возможный вариант множества программ оборонного бюджета при таком подходе может быть представлен следующим образом:

Р ^Ф = {«Ведомственная целевая программа строительства и содержания Стратегических сил ядерного сдерживания», «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Сил общего назначения», «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Миротворческих сил»};

Р ^С = {«Ведомственная целевая программа строительства и содержания Сухопутных войск», «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Военно-воздушных сил», «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Военно-морского флота» «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Ракетных войск стратегического назначения», «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Космических войск», «Ведомственная целевая программа строительства и содержания Воздушно-десантных войск»};

Р ^О = {«Ведомственная целевая программа строительства (развития) системы управления Вооруженными силами», «Ведомственная целевая программа строительства (развития) системы тылового обеспечения Вооруженных сил», «Ведомственная целевая программа строительства (развития) военной инфраструктуры» и т.д.}.

В отличие от традиционных подходов, реализующих принципы планирования «от задач к ресурсам» либо «от ресурсов к задачам», предлагаемая процедура программно-целевого планирования, учитывающая специфические особенности военного строительства, может быть представлена в виде схемы (рис. 2).

Рис. 2. Процедура программно-целевого планирования оборонного бюджета

С учетом изложенного, процедура программно-целевого планирования в Министерстве обороны должна охватывать три системно взаимосвязанных и последовательных этапа, на которых осуществляется перспективное планирование строительства и содержания Вооруженных сил, программирование на среднесрочную перспективу (формирование упорядоченного ком- плекса мероприятий, направленных на достижение поставленных целей) и разработку оборонного бюджета (планирование распределения ресурсов).

На первом этапе в соответствии с военнополитическими целями Российской Федерации. Военной доктриной и другими основополагающими документами в области военного строи- тельства определяются цели и задачи развития военной организации государства, строительства и развития Вооруженных сил, осуществляется военно-стратегическое планирование, определяется перспективный облик Вооруженных сил.

Цели и задачи должны давать ясное представление об основных значимых для общества направлениях и результатах деятельности Министерства обороны и описывать важнейшие качественные и количественные характеристики состояния Вооруженных сил за отчетный период, а также состояние, которое должно быть достигнуто в среднесрочной перспективе.

Количество целей, как правило, не должно превышать пяти. Для каждой цели должно быть приведено обоснование ее соответствия сферам деятельности Министерства обороны, исходя из нормативно-правовых актов и иных официальных документов, определяющих основные задачи и принципы государственной политики в сфере компетенции Министерства обороны: Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, посланий Президента Российской Федерации, концепций и доктрин государственной политики в соответствующих областях, долгосрочных и среднесрочных программных документов Правительства Российской Федерации и т.д.

Достижение цели может быть реализовано решением тактических задач1 и требовать различных по объему затрат. Для каждой из целей следует сформулировать, как правило, от двух до семи тактических задач, которые в совокупности должны охватывать все направления деятельности Министерства обороны, необходимые для достижения соответствующей цели. Совокупность тактических задач по каждой цели должна отвечать принципам необходимости и достаточности. Задачи должны быть реальными и достижимыми в плановом периоде.

На этом этапе в Министерстве обороны разрабатывается ряд основных документов перспективного планирования, в том числе - план строительства и развития Вооруженных сил, планы строительства и развития видов Вооруженных сил, родов войск на пятилетний период и Государственная программа вооружения. При их разработке большое значение имеет использование для достижения поставленных целей конкретных количественно-качественных показателей облика Вооруженных сил, которые должны быть достигнуты к определенным моментам времени. От степени, обоснованности и реализуемости задаваемых значений показателей облика в значительной мере зависит эффективность применения методов программно-целевого планирования.

Методическая основа второго этапа программно-целевого планирования оборонного бюджета заключается в формировании иерархически взаимосвязанных целевых программ, объединяющих функциональные виды военной и военно-экономической деятельности.

Программирование деятельности Министерства обороны должно заключаться в декомпозиции целей строительства функциональных, структурных и обеспечивающих компонентов Вооруженных сил, а также обосновании и нормативном закреплении в документах планирования строительства Вооруженных сил путей достижения поставленных целей [1, с. 25].

Формирование целевых программ должно проводиться одновременно с принятием решения об источниках и объемах их финансирования. При раздельном рассмотрении может возникнуть несоответствие между разрабатываемыми планами и выделяемыми на эти цели финансовыми ресурсами. Если ресурсов, необходимых для реализации программных мероприятий, недостаточно, то в соответствии с итерационной процедурой программно-целевого планирования необходимо вернуться к первому этапу и откорректировать цели, задачи, приоритеты или показатели облика Вооруженных сил.

В условиях ограниченных финансово-экономических возможностей государства целесообразно проводить декомпозицию расходов, направляемых на финансирование целевых программ, на ряд иерархических уровней.

Для каждой целевой программы можно выделить следующие уровни финансирования:

• 1 ) обеспечение жизнедеятельности войск (сил);

• 2 ) обеспечение боевого дежурства, боевой подготовки, применения сил и средств;

• 3 ) обеспечение развития ВВТ и военной инфраструктуры.

• 1 -й уровень имеет приоритет для всех целевых программ, так как финансирование жизнедеятельности войск (сил) должно осуществляться независимо от степени важности конкретной программы. Финансирование 2-го и 3-го уровней осуществляется в соответствии с целевыми ориентирами и приоритетами, определенными для соответствующих программ. При этом на каждом уровне могут быть выделены и классифици-

• рованы элементы целевых статей и видов расходов бюджетной классификации, существенные для рассмотрения в рамках поставленной задачи оптимизации оборонного бюджета.

Уровневое представление финансовоэкономического «разреза» целевых программ развития сил и средств требует дальнейшего совершенствования используемых в настоящее время методических подходов к классификации расходов по смете Министерства обороны РФ.

Итогом второго этапа является формирование сбалансированного (оптимального) обобщенного плана финансирования Министерства обороны на программный период. Распространение бюджетного планирования на среднесрочную перспективу в большей степени соответствует специфическому характеру военного строительства, создает предпосылки для более надежного и стабильного финансового обеспечения принимаемых планов и программ, позволяет повысить обоснованность заявляемых Министерством обороны потребностей в бюджетных ассигнованиях на очередной финансовый год и плановый период.

На завершающем этапе проводится формирование оборонного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Важнейшей задачей, обеспечивающей системную увязку данного этапа с процессом программно-целевого бюджетного планирования, является дальнейшее развитие принципов построения сметы расходов Министерства обороны, связанное с разработкой (в дополнение к предметно-целевой и организационной структурам расходов) программной структуры оборонного бюджета. Здесь следует учесть, что единство и сбалансированность программ и планов строительства Вооруженных сил и финансового обеспечения могут быть достигнуты только путем оказания услуги «оборона» обществу, выраженной в показателях боевого потенциала и боевой готовности войск (сил).

Предлагаемый подход обеспечивает возможность:

• -    распределения оборонных расходов по задачам, отдельным планам и программам строительства и развития Вооруженных сил;

• -    выделения расходов по видам Вооруженных сил, родам войск (сил), военным округам и другим распорядителям бюджетных средств Министерства обороны;

• -    распределения расходов видов Вооруженных сил и довольствующих органов (главных и центральных управлений Министерства обороны) между собственными расходами и расходами в интересах других организационных структур.

Такой метод формирования оборонного бюд- жета жестко увязывает его с системой планирования в Министерстве обороны и создает необходимый финансовый инструмент для управления и контроля за реализацией планов и программ строительства и развития Вооруженных сил.

Необходимо отметить, что реализация принципов программно-целевого подхода при формировании оборонного бюджета предполагает синхронизацию всех составных частей и видов деятельности в рамках единого процесса планирования в Министерстве обороны. Исходя из этого предъявляются более высокие требования к организации работы не только финансовоэкономических органов Вооруженных сил, но и всех звеньев военного управления.

Создание и введение в действие системы программно-целевого планирования в Министерстве обороны потребует достаточно длительного переходного периода, в течение которого необходимо разработать и внедрить в практику военного строительства:

• -    систему ежегодно уточняемых среднесрочных и долгосрочных целевых программ (по отдельным аспектам военного строительства), включающих годовые планы рационального расходования средств, выделяемых на осуществление этих программ;

• -    обязательную процедуру согласования (увязки) отдельных мероприятий долгосрочных программ, рассчитанных на предстоящие 2-3 года, с перспективным финансовым планом на этот же период, а также механизм корректировки программ по результатам согласования;

• -    методический аппарат программно-целевого бюджетного планирования, включая процедуры (алгоритмы) перехода (пересчета) от программной структуры оборонного бюджета к бюджетной и ведомственной структурам расходов по смете Министерства обороны.

Внедрение единой системы планирования оборонного бюджета на основе программноцелевого подхода не может основываться на механическом копировании используемой министерством обороны США системы ППБ, так как это неизбежно приведет к появлению достаточно длительного периода времени, в течение которого старая система уже не будет работать, а новая еще не будет создана. Поэтому в основу создания единой системы планирования на основе программно-целевого подхода представляется целесообразным положить принципы, предусматривающие наличие специального переходного периода и включающие:

• 1.    Принцип эволюционного формирования единой системы планирования, суть которого

• 2.    Принцип базовости бюджетного процесса, который заключается в признании нормативной и ритмической основ этого процесса по отношению ко всем другим процессам разработки планов, программ, норм и положений в области военного строительства.

• 3.    Принцип обязательной финансово-экономической координации системы планов и программ, реализация которого означает, что в единую систему планирования в Минобороны Российской Федерации должен быть включен и прогноз социально-экономического развития РФ и все те его фрагменты, которые связаны с военным строительством.

состоит в том, что в Минобороны РФ, а затем и во всей военной организации Российской Федерации приведение существующих планов воедино должно идти по пути минимальной корректировки действующих законов, устранения в них противоречий и системных дефектов. Остальные нормы единого планирования должны устанавливаться в подзаконных актах.

Таким образом, переход к новой системе методологического обеспечения формирования оборонного бюджета потребует принципиального изменения всей деятельности, осуществляемой сегодня Генеральным штабом ВС, Центральным аппаратом Минобороны РФ, подчиненным заместителю министра обороны по финансово-экономической работе, главными и центральными управлениями. Методическая система «Планирование – Программирование – Разработка бюджета» позволит централизовать весь процесс планирования и обоснования в специализированном органе системного анализа, интегрировав или сократив значительное количество управлений и служб, освободив войска от значительного количества мероприятий по теку- щей финансово-хозяйственной деятельности, в целом явится действенным средством повышения эффективности расходования всех видов ресурсов.