Программно-целевое управление конкурентоспособностью экономики (на примере развития электроэнергетики)

Если рассматривать различные реформы, осуществленные в странах мира, с точки зрения их влияния на позицию страны в рассматриваемом рейтинге (информация с интернет-сайта Doing Business. Оценка бизнес-регулирования: , то

ГРНТИ 06.39.02

Андрей Викторович Пролубников –– кандидат экономических наук, заместитель начальника военного института (общевойскового) Общевойсковой академии Вооруженных Сил Российской Федерации (г. Москва).

Контактные данные для связи с автором: 119992, г. Москва, пр. Девичьего Поля, 4 (Russia, Moscow, Devichyego Polya av., 4). Тел.: +7 915 431 63 45.

всего с 2006 по 2016 годы в мире было проведено 2499 различных реформ. При этом в каких-то странах реформы проводились более интенсивно, а в каких-то – менее. Россия входит в топ-10 стран по количеству реформ. Их всего было проведено 29 (см. табл. 1), при этом по количеству реформ в электроэнергетике (см. табл. 2) наша страна уверенно лидирует, разделяя 1-2 место с Объединенными Арабскими эмиратами.

Таблица 1

Число реформ в странах мира с 2006 по 2016 гг.

Ранг	Страна	Всего
1	Руанда	43
2	Грузия	38
3	Македония	36
4	Беларусь	32
5	Казахстан	31
6	Колумбия	30
7	Российская Федерация	29
8-9	Вьетнам	28
8-9	Украина	28
10	Армения	27

Таблица 2

Число реформ в электроэнергетике с 2006 по 2016 гг.

Ранг	Страна	Подключение к системе электроснабжения
1-2	Объединенные Арабские эмираты	3
1-2	Российская Федерация	3
3-10	Гонконг	2
3-10	Индия	2
3-10	Индонезия	2
3-10	Коста-Рика	2
3-10	Мексика	2
3-10	Польша	2
3-10	Руанда	2
3-10	Тайвань	2

В то же время, энергетическая отрасль традиционно рассматривается как естественная монополия, высокие издержки на развитие которой и технические препятствия говорят в пользу оказания услуг электроснабжения не конкурирующими фирмами, а единственным хозяйственным субъектом. Эта точка зрения стала меняться лишь совсем недавно.

Она связана с изучением технологических особенностей электроэнергетики и механизмами их проявления в экономике рыночного типа. Реформы, проведенные в США, Великобритании, Чили и других странах, показали, что, хотя в звеньях передачи и распределения электроэнергии естественные монополии и должны сохраняться, в то же время, возможно развивать конкуренцию в сфере производства и сбыта. Например, американские эксперты, проанализировав выборку из 50 стран, пришли к выводу, что конкуренция в электроэнергетике может привести к снижению цен в среднем на 13%, а в отдельных странах – более чем на 30% [10]. Для российской экономики этот опыт весьма важен, т.к. все пореформенные годы высокая (в сравнении с разви- тыми странами мира) инфляция является одним из сдерживающих факторов национальной конкурентоспособности.

Влияние цен на энергию (в частности - на электрическую) является одним из значимых факторов конкурентоспособности. Как отмечают авторы доклада «World Energy Outlook 2013», неравномерность стартовых условий для конкуренции в мире определяется во многом двумя обстоятельствами [17]. Во-первых, это большие различия в региональных (имеются в виду регионы мира) ценах на энергоносители. Во-вторых, региональные различия цен на энергоносители определят в среднесрочной перспективе уровень конкурентоспособности промышленности и будут решающим образом влиять на стратегию развития компаний и принятие инвестиционных решений.

Также следует отметить и еще один, специфически российский, канал влияния электроэнергетики на национальную конкурентоспособность. Россию отличает достаточно высокий уровень энергоемкости ВВП. По некоторым имеющимся оценкам [11], энергоемкость российского ВВП превышает аналогичный показатель развитых стран в 2-3 раза. На наш взгляд, расчет этого показателя достаточно дискуссионен. Например, высказывается мнение о большей информативности не показателя энергоемкости ВВП, но энергоемкости валовой добавленной стоимости [5]. Специалисты Центра по эффективному использованию энергии указывают на необходимость разделения показателей энергоемкости на ряд технико-экономических групп и оценки их в динамике [2]. И т.д.

Тем не менее, с необходимостью снижения удельного потребления энергии в России соглашается абсолютное большинство специалистов. Высокое энергопотребление негативно сказывается на конкурентоспособности национальной экономики. В этой связи, актуальной является задача, поставленная в указе Президента РФ от 8 июля 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», по снижению к 2020 г. энергоемкости ВВП не менее чем на 40 % по сравнению с базовым, 2007 г.

Во многом энергоэффективность и рост конкурентоспособности субъектов экономики, по нашему мнению, будет связана с повышением доступности электроэнергии, ростом конкуренции на электроэнергетических рынках. Зарубежный опыт показывает, что конкурентная продажа энергии позволяет потребителям выбирать поставщиков, исходя из цены и качества. Такой выбор у потребителей появляется постепенно, поскольку на первых порах речь идет о конкуренции лишь в сфере массовой или оптовой продажи крупным промышленным потребителям и другим сбытовым предприятиям. Со временем в этот процесс постепенно вовлекаются и менее крупные клиенты, и в конечном счете возможность выбора поставщика электроэнергии появляется у каждого клиента.

То есть следует придерживаться градуализма в осуществлении энергетических реформ. Например, в Великобритании конкуренция в сфере сбыта вводилась в три этапа: крупным клиентам возможность выбора была предоставлена в 1990 году, средним - в 1994 году, а бытовым потребителям - в 1998 году. В результате, к 2000 году почти 81% крупных потребителей и 38% бытовых потребителей хотя бы однажды сменили поставщика энергии [8, 10].

В то же время, не следует ожидать, что деятельность по дерегулированию рынка электроэнергии неизбежно должна привести к снижению цен. Мнение о том, что отсутствие свободной конкуренции (точнее - недостаточно свободная конкуренция) всегда приводит к завышению цен не соответствует действительности. Оно определяется вульгарным пониманием главы учебника по микроэкономике, где описывается поведении монополии, и не учитывает того обстоятельства, что современные рынки находятся под государственным контролем. Вследствие госрегулирования деятельности энергетических монополий, уровень цен на энергию может отличаться от равновесного (присущего гипотетической модели свободной рыночной конкуренции) как в одну, так и в другую сторону. Например, в Аргентине [12] упразднение регулируемых цен на природный газ и меры по развитию конкуренции привели в 1993-1995 гг. к повышению отпускных цен на 15%. Несмотря на это, потребление природного газа в этой стране с 1992 по 1997 гг. возросло на 50%, что было обусловлено не ценовым, а конкурентным фактором, притоком в отрасль значительных капиталов, повышением ее привлекательности, ростом физической доступности природного газа для потребителей.

По мнению Ковальчука В.А. [6], реформирование нормативно-правовой основы функционирования электроэнергетической отрасли в целях снижения издержек и повышения качества инфраструктурных услуг превращается в глобальную тенденцию. Сопоставительный анализ показывает, что программы реформ в отдельных странах в целом проводятся по одним и тем же направлениям: приватизация, структурные преобразования и открытие доступа к сетевой инфраструктуре.

Рассмотрим в этой связи вкратце российский опыт реформ в электроэнергетике [16]. В постсоветский период в России была создана естественная монополия (вертикально интегрированная компания) РАО «ЕЭС России». Но уже к 1 июля 2008 г. она прекратила существование за счет разделения на ряд юридически самостоятельных организаций в сфере генерации, при этом электроэнергетическая инфраструктура осталась под единым управлением. То есть, отрасль получила разделение на естественно-монопольные (передача, распределение электроэнергии) и конкурентные (производство и сбыт) виды деятельности; при этом была сформирована двухуровневая система рынков: оптовый и розничный рынок. Правовую базу преобразования российской электроэнергетики создало Постановление Правительства от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Необходимость реформы была вызвана дефицитом инвестиций, снижением надежности электроснабжения, нарастанием дисбалансов регулирования рынка и др. В результате реформирования отрасли лишь за 2005-2012 гг. в электроэнергетику было привлечено около 4,6 трлн рублей инвестиций, создан более конкурентный рынок электроэнергии.

Несмотря на имеющиеся проблемы в современной российской электроэнергетике (а исходя из диалектических принципов, проблемы и противоречия являются обязательными спутниками любого развития) некоторые российские эксперты полагают, что реформа в целом была успешной [4]. В то же время, существует и противоположная точка зрения [1]. По мнению В.А. Баринова, «за годы реформ произошло ухудшение экономических показателей работы отрасли. С 1991 г. более чем в 1,5 раза увеличились относительные потери электроэнергии в электрических сетях на ее транспорт, более чем в 1,5 раза выросла удельная численность персонала в отрасли. Значительно выросли тарифы на электрическую энергию, увеличилась доля морально и физически устаревшего энергооборудования на электростанциях и в электрических сетях».

Такая поляризованность оценок не может не настораживать. Ведь различные, достаточно авторитетные, специалисты оперируют одними и теми же исходными данными, но приходят к различным выводам. Очевидно, что это может дезориентировать при выборе векторов дальнейшего развития электроэнергетики, привести к ошибкам в ее модернизации в будущем. С чем же связаны столь противоречивые оценки? На наш взгляд, они обусловлены различным выбором базы для проведения сравнительного анализа, а также мировоззренческими установками различных экспертов, их взглядами на понимание эффективности народнохозяйственных процессов в целом.

Оставим за пределами нашего рассмотрения второй фактор и обратимся к первому. Общеизвестно, что экономика России, рассматриваемая как часть экономики СССР, за период либерального рыночного реформирования серьезно деградировала [9, 14, 15]. Это, безусловно, не могло не затронуть и электроэнергетику, причем негативное влияние она испытывала с двух сторон: во-первых, как одна из отраслей экономики, испытывающая, наряду с национальной экономикой в целом, инвестиционное сжатие, дефицит ликвидности, снижение темпов обновления основных средств, нехватку квалифицированных кадров и др.; во-вторых, являясь инфраструктурной отраслью, электроэнергетика фокусировала на себе многие проблемы других отраслей реального сектора экономики (неплатежи, технологические ограничения, инфляционное давление и др.). В этой связи, выбор в качестве «точки отсчета» различных периодов развития электроэнергетики неизбежно приведет к различным оценкам ее текущего состояния, а также к различиям в оценке результативности реформ.

По мнению экспертов, опрошенных специалистами Санкт-Петербургского политехнического университета [4], развитие отечественной энергетики будет связано с переходом к энергетическим системам нового поколения. Этот переход будет осуществляться по четырем основным направлениям: создание систем управления энергосистемой («умные» или Smart Grid сети); раз- витие технологий дальнего транспорта электроэнергии (что особенно важно для России с учетом географического фактора и планов освоения ресурсов Сибири, Крайнего Севера и Дальнего Востока); развитие технологий накопления электроэнергии в энергосистеме; развитие распределенной генерации. На необходимость интенсификации технологического развития указывает и В.А. Баринов [1]. По его мнению, программа модернизации электроэнергетики требует расширения использования инновационных технологий в генерации и системах передачи и распределения электроэнергии; многоуровневой гармонизации и развития составляющих единой электрической сети; создания системы целостного управления развитием и функционированием электроэнергетики.

Очевидно, что, несмотря на видимые различия, видение направлений отраслевых преобразований во многом совпадают. Решить эти масштабные задачи за счет лишь государственных ресурсов невозможно. (Не случайной, в этой связи, нам представляется институциализация в федеральном законодательстве с 2016 года механизма государственно (муниципально)-частного партнерства, которое во многом, как показывают ранее проведенные исследования [7, 13], связано с реализацией проектов развития энергетической инфраструктуры.) Поэтому, по мнению автора, необходимо дальнейшее развитие отрасли в рамках либерализованной модели (хотя уровень либерализации в конкретных аспектах может и обсуждаться). Именно она позволяет рационально сочетать государственное регулирование развития электроэнергетики, в том числе поддержание справедливых цен, с частной инициативой, направленной на экономически эффективное решение организационных, технических, правовых и иных проблем функционирования отрасли.

Безусловно, в электроэнергетике, при выборе политики чисто либеральных преобразований, может возникать конфликт между принципами экономической эффективности и социальной справедливости, который свободное действие рыночных сил не в состоянии разрешить. В этой связи требуется создание внерыночного механизма согласования интересов производителей и потребителей энергии. Очевидно, что этот механизм должен быть основан на деятельности органов публичного управления. Причем важно соблюсти ограничение: создаваемый механизм не должен ослаблять стимулы экономической активности. Следует отметить, что для достижения этих целей и решения вытекающих из них задач, в непосредственном распоряжении органов власти находится то законное право принуждения, которое отличает их от других субъектов рыночной экономики. Впрочем, любая форма государственного вмешательства создает и риск побочных негативных последствий. В этой связи, в электроэнергетике продолжается формирование специфически российского механизма государственно-рыночного (или рыночногосударственного) регулирования, что является общей тенденцией в построении отечественной модели смешанной экономики [3].