Программно-целевые методы в практике регионального управления: история становления и проблемы использования

Постановка проблемы

Отечественный и мировой опыт показывает, что целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. При переходе к социально-экономическому развитию на основе многолетних планов именно федеральные целевые программы (далее – ФЦП), утверждаемые Правительством Российской Федерации, позволяют обеспечить комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны и ее регионов, прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, путей достижения результатов. Немаловажно и то, что широкое применение программно-целевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Однако в силу ряда обстоятельств применение этого инструмента в Российской Федерации в последнее десятилетие было недостаточно эффективно: федеральные целевые программы из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности региональных органов государственной власти.

Установка на резкое снижение роли государства в регулировании экономики, непоследовательность и непостоянство экономической политики, проводимой федеральными властями, не могли не сказаться на состоянии научных исследований в области повышения эффективности федеральных целевых программ как основного инструмента государственного регулирования экономики.

С одной стороны, благодаря разработкам ряда ученых (А.Р. Лейбкинда, Т.Г. Морозовой, Б.З. Мильнера, А.В. Пикулькина, Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, В.Д. Руднева, А.П. Иванова, А.А. Суэтина и др.) сформулирован научный задел, раскрывающий роль и место федеральных целевых программ в регулировании экономики.

С другой стороны, до настоящего времени недостаточно проработаны такие аспекты программирования, как обоснование и выбор прогрессивных форм и методов разработки и реализации федеральных целевых программ с учетом особенностей современного этапа развития России; не в полной мере раскрыта роль федеральных программ как неотъемлемых атрибутов и действенных элементов механизма государственного регулирования рыночной экономики, как инструментов оптимизации развития народного хозяйства и рационального использования финансово-материальных ресурсов; не систематизированы проблемы, возникающие в процессе разработки и реализации ФЦП применительно к различным сферам и отраслям на разных уровнях управления. Отрицательно сказываются на эффективности использования ФЦП несовершенство методологии и неотработанность процедур их формирования и реализации, что вызывает серьезные недостатки в практике организации мониторинга и контроля за ходом выполнения программных задач.

Историография вопроса

История применения программно-целевых методов в практике государственного управления уходит корнями в 20–30-е гг. прошлого века. По своей природе программно-целевые методы управления народным хозяйством имманентно присущи плановой экономике, поскольку в условиях государственной собственности отпадает необходимость согласования интересов государства и частных инвесторов.

В силу этого первый опыт разработки и использования программно-целевых методов возник в условиях плановой экономики СССР (государственный план электрификации России, первый пятилетний план развития народного хозяйства, разработанный на принципах ГОЭЛРО, программа индустриализации страны, программа комплексного использования природных богатств и мн. др.).

Все последние годы существования СССР управление народным хозяйством страны неразрывно было связано с широким использованием государственных программ различных типов: обороннокосмических, отраслевых, территориальных. Так, например, среди государственных территориальных программ большую известность получили программы развития Нечерноземной зоны страны [1], строительства Байкало-Амурской магистрали [2], освоения целинных и залежных земель [3].

В условиях перехода страны к рынку и, как следствие, резкого снижения роли государства в регулировании экономики, как уже отмечалось ранее, программно-целевые методы планирования оказались в обойме методов управления на втором плане (отмеченная тенденция является частным проявлением известной закономерности, согласно которой либеральные подходы в экономической политике, как правило, неблагоприятны для развития региональных исследований как теоретической основы региональной политики [4]). Немаловажным фактором снижения роли программно-целевых методов было отсутствие достаточных ресурсов у государства: по сравнению с концом 1980-х гг. размер федерального бюджета уменьшился на порядок.

Со времени начала радикальных рыночных реформ в России прошло порядка двух десятков лет, пока в обществе не созрело понимание, что рынок как система хозяйствования, обладая рядом бесспорных преимуществ, тем не менее, не может «расставить все по своим местам».

Заметим в связи со сказанным, что именно в эти годы, с конца XX в., программно-целевое планирование как эффективная форма воздействия государства на развитие экономики и социальной сферы получило большое распространение во всем мире [5; 6]. Программно-целевые методы, как известно, активно использовались в странах с развитой рыночной системой хозяйства (США, Франция, Германия, Япония и др.) на всех уровнях управления, в регулировании различных областей экономики и социальной сферы. Так, по программно-целевому методу в США осуществлялось примерно 50% общего объема государственных расходов; во Франции – до 80%.

Государственное программирование явилось тем инструментом, с помощью которого органы власти стран с развитой рыночной экономикой пытались компенсировать так называемые «провалы рынка», найти эффективные рычаги воздействия на хозяйство в период усиления экономи- ческих проблем, решить социальные проблемы и задачи охраны окружающей среды.

Рост доходов федерального бюджета России, с одной стороны, и острая необходимость повышения эффективности использования имеющихся у федеральных органов власти ограниченных ресурсов – с другой, послужили предпосылками актуализации роли программно-целевых методов, прежде всего, в управлении государственными и муниципальными финансами.

В 2010 г. в России на федеральном уровне был утвержден порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ [7], методические указания по их разработке и реализации (которые были актуализированы в 2012 г. [8]), а также перечень государственных программ (государственные программы включают в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Все государственные программы распределены по пяти блокам: «Новое качество жизни» (13 программ), «Инновационное развитие и модернизация экономики» (17 программ), «Обеспечение национальной безопасности» (2 программы) «Сбалансированное региональное развитие» (6 программ), «Эффективное государство» (4 программы) [9]).

Одним из обязательных условий разработки и реализации федеральных программ является их софинансирование со стороны регионов; аналогично, региональные программы должны софи-нансироваться муниципалитетами.

Принятые меры породили настоящий бум формирования программ на всех уровнях управления: федеральном, региональном, муниципальном. Они ориентированы не только на развитие экономики страны и ее регионов в целом, но и на повышение эффективности финансирования секторов и комплексов экономики и социальной сферы, прежде всего, бюджетного сектора, малого и среднего бизнеса, экологии, а также отдельных отраслей (сельского хозяйства, туризма, здравоохранения и др.). Сегодня даже трудно назвать ту отрасль либо сферу региона, применительно к развитию которой не использовались бы программно-целевые подходы: производственная и социальная инфраструктура, инвестиции, минерально-сырьевой сектор, инновационное развитие и мн. др.

Несмотря на широкое распространение и постоянное совершенствование методов программно-целевого управления, их использование зачастую носит формальный, не соответствующий предназначению ФЦП характер и не достигает своей конечной цели (без учета полученного дополнительного финансирования текущей деятельности региональных органов власти). О причинах этого речь в статье пойдет ниже.

Программно-целевые методы как инструмент регулирования экономики и социальной сферы Алтайского края

Одним из ключевых инструментов стимулирования инвестиционной деятельности в крае является участие региона в реализации федеральных и региональных целевых программ. Алтайский край участвует более чем в 40% действующих на территории Российской Федерации федеральных целевых программах. Так, в 2014 г. в Алтайском крае было реализовано 17 из 40 государственных программ, утвержденных Правительством Российской Федерации (42,5%); в 2012 г. – 24 из 54 (44,4%). Остальные программы, как правило, имели узкоспециализированную направленность, в силу чего край не мог принимать в них участие.

Сумма средств федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ и проектов непрограммной части увеличилась в 2011 г. по сравнению с 2003 г. в 8 раз [10]. Максимальный объем финансирования по федеральным целевым программам был в 2012 г.

(17,7 млрд руб.), в последующие два года объем финансирования заметно сократился (в 2013 г. по сравнению с предыдущим годом – на 26%).

Основная причина сокращения объемов финансирования – завершение в 2012 г. действия ряда крупных федеральных программ, в числе которых строительство в г. Барнауле Федерального центра травматологии, ортопедии и эндопротезирования, «Модернизация здравоохранения Алтайского края на 2011–2012 гг.», «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2012 гг.)» и ряда других.

Из федерального бюджета Алтайскому краю в 2003–2014 гг. на реализацию федеральных целевых программ и проектов непрограммной части было выделено 111,5 млрд руб. (в действующих ценах), в том числе государственных капитальных вложений 71,1 млрд руб. (63,8%) – таблица 1.

Наибольшее финансирование из федерального бюджета направлено на реализацию федеральных целевых программ: «Развитие транспортной системы России (2010–2015 гг.)»; «Жилище» на 2011–2015 гг.; «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 гг. и на период до 2020 г.»; «Развитие внутреннего и въездного туризма Российской Федерации (2011–2018 гг.)».

Динамика финансирования федеральных целевых программ в 2003–2014 гг.

Таблица 1

Показатели	Год
	о о	о о	К) О о	40 о о	о о	ОО о о	04 о о	о о	о	(N о	о	о § W
Финансирование ФЦП за счет средств федерального бюджета, млн руб.	1994,0	2177,4	2954,5	4047,5	5799,4	8491,4	13098,3	14183,2	16004,9	17753,5	13096,5	11201,1
Капитальные вложения адресной инвестиционной программы за счет средств краевого бюджета, млн руб.	625,4	572,0	451,6	765,4	187,2	3336,2	2926,8	2538,9	5329,9	5080,8	2802,5	1437,2

Примечание. Таблица составлена с использованием материалов монографии [11] и текущего архива Главного управления экономики и инвестиций Алтайского края.

Основными приоритетными направлениями расходования средств являются создание условий для получения доступного и качественного образования, повышение доступности услуг дошкольного образования для населения края. В 2014 г. на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования направлено 1,14 млрд руб., в том числе 0,91 млрд руб. – средства федерального бюджета. За счет указанных бюджетных средств проведены работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту 26 детских садов.

С участием средств федерального бюджета решаются задачи, связанные с развитием водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, теплоснабжения, газификации, а также осуществляются проекты по комплексной компактной застройке и благоустройству территорий сельских поселений. В целом в 2014 г. на развитие инженерной инфраструктуры в муниципальные образования направлено более 640,0 млн руб., в том числе 305,5 млн руб. из федерального бюджета. В 2014 г. введены в эксплуатацию газопроводы и разводящие газовые сети (117 км), водопроводные сети (более 80 км).

Реализация федеральных целевых программ осуществляется с учетом принципа софинанси-рования за счет средств краевого бюджета. Объем инвестиций, направляемых в объекты капитального вложений с помощью адресной инвестиционной программы, увеличился с 625,4 млн руб. в 2003 г. до 5080,8 млн руб. в 2012 г. (см. табл. 1). Снижение объемов финансирования в последние два года, как отмечалось ранее, обусловлено прекращением действия ряда ФЦП.

Удельный вес финансирования из бюджета края в общем объеме финансирования федеральных целевых программ составил в 2014 г. около 20%; он заметно разнится в зависимости от программы (см. табл. 2). Особое внимание уделяется улучшению жилищных условий граждан (молодых семей, жителей сельской местности, в том числе молодых специалистов, детей сирот). В 2011–2014 гг. благодаря федеральному финансированию и софинансированию из средств краевого и местных бюджетов улучшили свои жилищные условия порядка 6,3 тыс. семей, в основном молодых; в 2013–2014 гг. были обеспечены жильем 414 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таблица 2

Характеристика основных ФЦП, реализуемых на территории Алтайского края на условиях софинансирования (2012 г.)

Наименование программ	Финансирование из федерального бюджета, млн руб.	Финансирование из краевого бюджета, млн руб.	Доля в общем объеме средств из федерального бюджета, %	Доля в общем объеме средств из федерального бюджета, %
1. Развитие транспортной системы в России (на 2009–2015 гг.)	1404,18	102,37	7,9	5,56
2. Жилище	975,53	304,07	5,49	16,5
3. Социальное развитие села до 2013 г.	400,10	361,23	2,25	19,62
4. Развитие физической культуры и спорта на 2006–2015 гг.	103,42	21,36	0,58	1,16
5. Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 гг.	258,05	6,48	14,7	0,35
6. Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 г.	48,48	13,41	0,27	0,72

Актуальные проблемы и перспективы развития целевого программирования

Сегодня в России, по мнению многих ученых, далеко не в полной мере используется потенциал, заложенный в программно-целевом подходе, а в разработке и реализации ФЦП имеют место серьезные недостатки. Невысокая эффек- тивность федеральных целевых программ связана с организационными, методическими, экономическими трудностями, с отсутствием должного законодательного и нормативного обеспечения (в настоящей статье акцент сделан на проблемах формирования и реализации федеральных целевых программ; что касается проблем повышения эффективности региональных целевых программ, то они достаточно подробно изложены автором (в соавторстве с Р.К. Солодовниковой) в работе [12]). Основные проблемы, с которыми сопряжена реализация ФЦП в нашей стране, как следует из анализа научной литературы, связаны с методологическим и методическим обеспечением их формирования и реализации, а именно:

• -    разрабатываемые федеральные целевые программы не соответствуют основным принципам методологии программно-целевого подхода: цель декларируется, но отсутствует ориентация на ее достижение либо программные мероприятия не согласованы между собой (совокупность мероприятий не всегда образует систему, нарушается комплексность);

• -    существующая практика разработки ФЦП не предполагает определения вариантов выполнения программы в случаях изменения условий ее финансирования, а механизмы управления реализацией ФЦП не соответствуют современным реалиям;

• -    не определено соотношение финансирования ФЦП из бюджетных и внебюджетных средств.

Заметим, что есть один немаловажный аспект обсуждаемой проблемы, не получивший, по нашему мнению, должного отражения в литературе. Речь идет том, что ориентация властей на сиюминутный эффект от реализации государственных программ искажает их суть: из инструмента стратегического управления программы превращаются, что отмечалось ранее, в инструмент оперативного управления.

Между тем, как свидетельствует зарубежный опыт эффективного государственного программирования, позитивный результат – итог огромных инвестиций со стороны государства, полученный, как правило, по прошествии значительного времени.

В качестве примера, ставшего уже хрестоматийным, укажем на программу США по развитию региона долины реки Теннеси. Для того чтобы превратить низкоэффективный сельскохозяйственный район в индустриально развитую территорию и приблизить душевой доход его жителей к среднему по США уровню (в 1930-е гг. на начало действия программы он составлял 42%), понадобилось 80 лет. Финансирование программы со стороны государства с начала ее реализации (1933 г.) продолжалось 25 лет, что сделало ее одним из самых дорогих проектов США [13].

Применительно к российским реалиям бюджетное финансирование – «ахиллесова пята» ФЦП. Федеральный бюджет обеспечивает только часть потребности в финансовых ресурсах, при этом зачастую не выполняет своих обязательств полностью.

С учетом сказанного, наибольшие трудности в реализации целевых программ, как отмечается в научной литературе, вызывает проблема поиска дополнительных источников финансирования. Одним из решений является создание таких условий, при которых осуществление мероприятий способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо направлять их на финансирование объектов долговременного, стратегического характера, способных стать ключевыми для социально-экономического развития региона или отрасли. Основой при этом является такое сочетание мероприятий, которое позволило бы добиться окупаемости части инвестиций в кратко- и среднесрочном периоде и достижения значимых социальных и экономических целей в долгосрочной перспективе.

Другим значимым изъяном практики реализации ФЦП следует считать отсутствие законодательно установленных правил проведения организационных мероприятий, осуществляемых при изменениях в структуре, сроках действия и соподчиненности ФЦП. Значительная часть принятых к исполнению программ в лучшем случае просто консервируется, не завершив полностью жизненный цикл. Нередки случаи, когда из-за непрерывного изменения состава и структуры министерств, ведомств и других органов управления меняется государственный заказчик целевой программы. При этом теряется преемственность, нарушаются сроки финансирования, снижается ответственность исполнителей, что зачастую приводит к срыву государственного заказа.

Возможным решением этой проблемы мог бы стать утвержденный порядок, согласно которому при изменениях структуры органов исполнительной власти вносятся соответствующие изменения в законодательные акты, утверждающие нового заказчика, степень его ответственности и полномочия, объемы финансирования и сроки реализации программных мероприятий на долгосрочную перспективу.

Перечисленные недостатки в практике реализации федеральных целевых программ препятствуют достижению запланированных результатов, выполнению программных заданий, а в конечном итоге снижают эффективность госу- дарственных инвестиций. Для преодоления этих недостатков требуется, прежде всего, совершенствование методологических и методических подходов, касающихся порядка разработки и реализации целевых программ.

Во-первых, необходимо внедрение системы формализованных критериев отбора проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне. Порядок разработки и реализации ФЦП, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. с изменениями и уточнениями, подробно описывает последовательность административных процедур от внесения инициатором предложения о разработке целевой программы до ее утверждения. При этом указываются конкретные критерии отбора проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне.

Анализ сложившейся практики свидетельствует, что перечисленные критерии нередко дополняются рядом других, таких как существующие заделы в реализации программных мероприятий в регионе или отрасли; возможность привлечения для реализации федеральной целевой программы внебюджетных средств. При этом следует подчеркнуть, что средства федерального бюджета должны служить катализатором привлечения дополнительных финансовых ресурсов, стимулом повышения инвестиционной привлекательности программных мероприятий.

С позиции утвержденных Постановлением Правительства критериев отбора проблем для программной разработки далеко не все ФЦП, существующие в настоящее время, отвечают требованиям программно-целевого метода. Особенно это касается программ развития регионов, в частности Юга России, где недостатки реализации ФЦП обусловлены в большей степени не экономическими, а политическими причинами.

Во-вторых, требуется привести в соответствие плановые показатели ежегодных бюджетных назначений, зафиксированных в тексте каждой целевой программы, с реальными возможностями бюджетного финансирования. После определения целесообразности решения какой-либо проблемы программным способом начинается этап разработки целевой программы. Общей методической основой при этом является способ постановки целей и задач реализации программных мероприятий. Основная цель программы, обозначенная в исходном задании, должна быть увязана с комплексом подцелей и задач, по каждой из которых необходимо определить ориентировочные конкретные показатели или условия их формирования, примерный круг участников реализации этих задач и требуемые сроки их достижения.

В-третьих, целесообразно внедрение системы технико-экономических результативных показателей, позволяющих оценить уровень исполнения программных мероприятий, степень достаточности привлекаемых финансовых и нефинансовых ресурсов, а также достижение общей или промежуточных целей программы. Это можно осуществить при введении в практику реализации целевых программ системы регулярного мониторинга, охватывающего важнейшие проектные и фактические показатели на различных этапах жизненного цикла каждой конкретной программы. В рамках мониторинга станет возможным осуществление постоянного анализа соотношения получаемых результатов и произведенных затрат, а также сопоставление различных программ между собой и со средними показателями по стране (отрасли, региону). Это позволит оценивать состояние отдельных этапов или мероприятий, а также итогов всей целевой программы, оперативно и своевременно корректировать процесс реализации поставленных задач.

В-четвертых, требуются кардинальные изменения форм участия региональных органов власти в осуществлении программных мероприятий на их территории.

Современные трудности в реализации ФЦП во многом связаны со слабой проработкой порядка финансового обеспечения программных мероприятий, с недостаточным привлечением внебюджетных средств, лоббированием региональных интересов. Целесообразно расширить полномочия государственных заказчиков, наложив на них обязанности по привлечению средств из внебюджетных источников, что будет способствовать расширению финансовой и материальной базы целевых программ. При этом следует повысить и ответственность – экономическую и административную – госзаказчиков за нарушение порядка ресурсного обеспечения утвержденных целевых программ [14].

Нередки случаи, когда в состав программных мероприятий включаются объекты, относящиеся к текущей деятельности региональных и муниципальных органов власти. Предметом ФЦП должны являться конкретные федеральные проблемы, а также проблемы совместного ведения федерального центра и субъектов федерации. В соответствии с этим положением должны определяться инициаторы разработки программ. Ими могут быть федеральные или региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Таким же образом могут быть определены заказчики ФЦП [15].

В заключение коснемся идеи «укрупнения» региональных программ. Она давно озвучивается на верхнем уровне федеральной власти, несмотря на очевидный отход в случае механического «укрупнения» от решения каких-либо конкретных задач государственной региональной политики, которые выходят за пределы финансирования «центром».

Разработка и реализация «укрупненных» программ, как отмечается в научной литературе, целесообразна, если применительно к этому гиперпространству обоснована необходимость решения определенной проблемы (например, организация транспортных межрегиональных связей), в связи с этим четко определена единая система действий, есть институциональная основа для их координации и ответственности за их безусловное выполнение и, наконец, у заинтересованных сторон достаточно средств, чтобы все это сообща выполнить [16].

Скоординировав программы, реализуемые на данной территории, и определив точки максимальной концентрации заданий (проектов) различных программ, мы получим не размытое пятно программного регулирования, а совсем иную, территориально дифференцированную структуру программ. Именно интенсивное «уплотнение», а не экстенсивное «укрупнение» поля программ, на наш взгляд, может дать желаемый результат.