Пространственный статизм и управление миграцией в мегаполисах: теоретико-концептуальный анализ

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия, ,

Введение. Современная международная миграция характеризуется политизацией от возрастания популярности антииммигрантских партий до усиления и усложнения механизмов регулирования пребывания иностранных граждан. Политическая значимость международной миграции проявляется и в расширении круга акторов, участвующих в управлении ею. Они не только включаются в уже существующие структуры, но и могут влиять на их конфигурацию. Среди этого многообразия субъектов особое место занимают урбанизированные территории, значимость которых подкрепляется тезисами о «веке» и «триумфе» города и сопровождается анализом распределения полномочий между уровнями власти, локального брендинга, разработки программ интеграции мигрантов.

Подходы к анализу городов не являются однородными. Различия между академическими дисциплинами, законодательными определениями и исследовательскими акцентами приводят к формированию множества концепций – таких как глобальный город, неолиберальный город, умный город, устойчивый город и др. Одним из них выступает понятие «мегаполис», дефиниция которого остается дискуссионной, но в целом исходит из понимания того, что урбанизированные территории выходят за пределы административных границ и функционируют как более широкие пространственные образования.

Совокупность описанных изменений требует более точного понятийного аппарата для анализа миграционных процессов в мегаполисах. Такой аппарат формируется в ходе накопления и развития научных исследований в данной области. Ученые уже анализировали широкий круг управленческих аспектов функционирования мегаполисов: особенности их взаимодействия с общегосударственными институтами (Kübler, Lefèvre, 2018: 383); возникающие управленческие проблемы (Бруз, 2020: 33); ограничения полномочий, обусловленные влиянием национальных правительств; структуру и организацию субнациональных органов власти; нормативно-правовое регулирование статуса мегаполисов в государственной системе.

В то же время остаются два аналитически неразвитых направления. Во-первых, имеется в виду недостаточное внимание к международной миграции. Даже когда движение людей признается элементом комплекса вызовов, речь идет о перемещениях внутри страны. В результате круг вопросов, рассматриваемых в связи с деятельностью властей мегаполиса, ограничивается проблемами износа инфраструктуры, состояния окружающей среды и эпидемиологической обстановки в рамках представлений о мегавызовах.

Во-вторых, понимание управления может опираться на «контейнерный» взгляд, предполагающий статичность не только муниципалитетов, но и государств. Это происходит на фоне утверждений о том, что государства активно переосмысливают пространственный аспект власти, включая перенос элементов пограничного надзора как в сопредельные страны (Hirsch, 2017: 76–77), так и внутрь своих территорий. При этом попытки осмыслить положение мегаполисов в контексте этой подвижности присутствуют и предлагались А. Шахар и Р. Хиршлем, но они остаются вне существующих систематизаций подходов к изучению мегаполисов в отечественных (Калистратова, 2022: 135; Литвинов, Титова, 2020: 45–46; Мамедов и др., 2025: 89–90; Нотман, 2021: 147–148) и зарубежных (Prell, 2022: 84) исследованиях.

Соответственно, несмотря на признание городов значимыми акторами миграционной политики, отсутствует теоретически последовательное осмысление того, насколько концепция пространственного статизма пригодна для анализа мегаполисов, формирующихся в условиях неравномерной урбанизации и выхода за пределы административных границ. Это рассматривается в работе как существенная нерешенная проблема.

Целью статьи является теоретико-аналитическая реконструкция концепции «пространственный статизм» применительно к управлению миграцией в мегаполисе, что предполагает постановку следующих задач: выделить ключевые компоненты пространственного статизма; определить место мегаполисов и международной миграции в структуре пространственного статизма; сопоставить пространственный статизм с литературой по управлению международной миграцией в мегаполисах. Объектом исследования выступают политико-правовые отношения, возникающие в процессе управления международной миграцией в мегаполисах между разнообразными политическими институтами.

Методы . Методология носит теоретико-аналитический и сравнительно-сопоставительный характер. Фокусировка на одной концепции является осознанным сужением широкого поля изысканий, включающего, в частности, теорию глобального города и транснационализм. При признании их вклада в урбанистические и миграционные исследования важно учитывать второстепенную роль, которую в них занимают мегаполисы. Первый подход сосредоточен на трансформациях международного разделения труда и глобальных потоках капитала и мигрантов, в его рамках понятие «мегаполис» рассматривается как недостаточно отражающее динамику этих процессов (Parnreiter, 2002: 176), тогда как транснационализм не привязан к конкретному типу урбанизированных территорий. Поэтому их вывод за рамки анализа представляется методологически оправданным.

Систематизация теоретических подходов и определение границ концептуального поля осуществлялись на основе структурированного обзора академической литературы. Поисковые запросы выполнялись в базах Web of Science, Scopus и Google Scholar с использованием ключевых слов и их комбинаций: spatial statism, megacity, constitutional status of cities. Временные рамки отбора публикаций преимущественно охватывали период с 2010 по 2025 г. Дополнительно вручную включались более ранние работы А. Шахар и Р. Хиршля для раскрытия генезиса их концепции.

Исследование включает несколько взаимосвязанных этапов. Во-первых, на основе структурированного обзора литературы реконструируются главные элементы концепции «пространственный статизм». Во-вторых, выявленные концептуальные составляющие соотносятся с управлением миграцией в мегаполисах. В-третьих, определяется положение концепции «пространственный статизм» в широком академическом поле через сравнение с другими подходами и учет критических замечаний. Сопоставление осуществляется по четырем критериям: характер и структура управления в мегаполисе, положение мегаполисов в национальной правовой и конституционной системе, специфические институциональные особенности мегаполисного управления, место и роль международной миграции. Ограничением является акцент на одном теоретическом подходе, а выбранные критерии не претендуют на исчерпывающий охват и направлены на получение теоретически прозрачного результата в рамках одной статьи.

Ключевые компоненты пространственного статизма . Впервые дефиниция была сформулирована в публикации 2019 г. в журнале International Journal of Constitutional Law: пространственный статизм (spatial statism) – это правовая и институциональная установка, согласно которой территориальная организация власти неизменно выстраивается вокруг государства как главного и легитимного носителя суверенного контроля над территорией. Она проявляется в том, что институциональные конструкции поддерживают и воспроизводят центральность государства, ограничивая признание и полномочия иных пространственных акторов. Фактически служит контрнарративом идеям глобализации, связанным с постоянными и неограниченными потоками труда, капитала и людей, поскольку сохраняет важность административных границ (Hirschl, Shachar, 2019: 389).

А. Шахар и Р. Хиршл выделяют два примера его проявления: пограничный контроль, а точнее его распространение как за пределы (надзор в нейтральных водах), так и внутрь стран (постоянные проверки документов в разнообразных местах); правовое положение городских агломераций. Последний означает, что города, вне зависимости от их экономического развития (будь они динамичными или стагнирующими), остаются под «конституционным контролем» национальных правительств, делая их закрепленными на определенной территории, а государства, напротив, способны «творчески освободитьcя от ограничений фиксированной территориальности» (Hirschl, Shachar, 2019: 417) через «сдвигающиеся границы» и перенос контроля в соседние страны по договоренности. Это ведет к сохранению доминирования вестфальской модели – асимметричное господство государств, обладающих суверенитетом и территорией, при котором городские пространства находятся в строгих рамках подчинения с ограниченными возможностями по пересмотру своего положения как в унитарных, так и в федеративных системах.

Наиболее ярким примером несоответствия выступают крупные урбанизированные пространства. Так, около 60 % действующих национальных конституций лишь фиксируют название государственной столицы, но почти ни одна из них (равно как и оставшиеся 40 %) не предоставляет столице или другим крупным городам статуса отдельного уровня публичной власти (Hirschl, 2020б: 67). Р. Хиршл указывает, что ограниченное количество конституций в мире признают новую реальность значимости мегаполисов (Hirschl, 2020б: 67), выделяя их в самостоятельные юрисдикции. Что еще важнее, все подобные «признанные» мегаполисы находятся за пределами государств Западной Европы и Северной Америки в Азии, Латинской Америке, Африке и на постсоветском пространстве (Москва). Они же демонстрируют три сценария закрепления в основополагающих документах: продуманное планирование регионального или национального экономического развития со стороны общегосударственных властей; компенсация неэффективного доминирования субнационального уровня над городской повесткой; продукт реализации стратегических, но краткосрочных интересов ключевых акторов. Реализация одного из этих вариантов объясняется конфигурацией ряда факторов от «восприимчивости конституции» к изменениям до стремительных темпов урбанизации на Глобальном Юге и структуры взаимодействия политических субъектов в контексте их интересов.

При этом часто именно правительство страны было направляющей силой, определяющей конфигурацию будущей агломерации-юрисдикции. Но ни законодательное молчание, ни сохранение влияния национальных правительств не означает отсутствия попыток оспорить такое положение. Как отмечает Р. Хиршл, локальные власти выдвигают разнообразные идеи: города-убежища, местная демократия, международная городская сеть, городское гражданство (Hirschl, 2022: 458). Он же выделяет три смелые попытки вырваться из «слепой зоны» конституционной мысли (Hirschl, 2024: 495–496): «право на город» А. Лефевра, включение городов в конституцию ЮАР, изменение статуса Мехико с федерального округа на автономный штат.

Подобные преобразования дают позитивные плоды. Южноафриканские муниципалитеты стали оказывать более качественные услуги населению и собирать более трех четвертей своих операционных доходов за счет собственных налоговых функций (Hirschl, 2020а: 129), а столица Мексики получила одну из самых прогрессивных конституций (закрепление автономии, культурного разнообразия, зеленых зон) в условиях крайне инклюзивного процесса ее выработки (Hirschl, 2020а: 139). Но одновременно сохраняется значительный набор полномочий за национальным правительством. Также отсутствует структурная проработка лефеврской идеи и ее последующего развития в концепцию отстаивания местными властями прав человека, малоприменимую к бурным мегаполисам Глобального Юга, которым пока предстоит решить социально-экономические проблемы (Hirschl, 2020а: 66–67).

Место международной миграции в структуре пространственного статизма мегаполиса . Хотя сами авторы не проговаривают этого, заметно положение международной миграции в качестве одной из ключевых сфер, в которой проявляется пространственный статизм. Об этом свидетельствуют два обстоятельства.

Во-первых, оба приводимых ими примера связаны с ней. В частности, фиксируется стремление государств к контролю за потоками людей далеко за пределами международно-признанных границ. Усиление надзора (особенно за беженцами), сопровождающееся формированием правовой и материальной составляющих для затруднения допуска, одновременно сопряжено с упрощением въезда для «желательных» иностранцев – миллионеров. Свидетельством этому служит распространение практики «золотых виз» или «золотых паспортов», предлагающих упрощенную натурализацию порой без непосредственного проживания в государстве (Hirschl, Shachar, 2019: 405).

Выборочное перераспределение бремени и полномочий присутствует и в контексте «неподвижности» агломераций. Города становятся субъектами, на которые возлагается ответственность за размещение принимаемых страной беженцев при сохранении отсутствия у них возможности принимать участие в выработке соответствующей политики (Hirschl, Shachar, 2019: 415). На это накладывается прямое влияние государства на внешнюю и внутреннюю мобильность. Сформулированные местными властями идеи (те же города-убежища) подвержены специфике государственного управления: европейские города остались за пределами стола обсуждения миграционной политики в отличие от американских (Hirschl, 2020а: 100–101), а подобные политические ростки не пробиваются там, где сложились необходимые институциональные условия. Так, городское гражданство, представляющее собой ID-карту, обеспечивающую доступ к муниципальным услугам, не только не привело к изменению статуса городов, но и не сформировалось в «конституционно признанных» мегаполисах Глобального Юга (Hirschl, 2020а: 169).

Во-вторых, международная миграция выступает составной частью понимания мегаполиса. Они, принимая на себя основную нагрузку размещения лиц иностранного происхождения, оказываются на периферии принятия решений. Ситуация концентрации иммигрантов в них не только встраивается в широкий список важнейших задач государственной политики (борьба с расширяющимися социально-экономическими разрывами, предотвращение преступности и т. д.), но и приводит к этнокультурному разнообразию урбанизированных территорий, добавляющему «еще одно основание» (Hirschl, 2020а: 224) для включения в конституционные механизмы, базирующиеся на участии и субсидиарности. Статистические данные, рисующие картину сосредоточения иммигрантов и разнообразных этнических групп в крупных агломерациях по всему миру, становятся убедительным свидетельством того, что управление разнообразием является самостоятельной и ключевой характеристикой городского управления (Hirschl, 2020а: 226). Соответственно, отличительной чертой мегаполисов служит не только их масштаб (численность жителей, площадь), но и исключительная немонолитность демографического состава (суперразнообразие), порождающая уникальный политический вызов.

Пространственный статизм в структуре исследований управления мегаполисом . До совместной статьи 2019 г. научная траектория ее авторов концентрировалась на государственно-центричном конституционализме и вопросах гражданства. В них урбанизированные территории практически не фигурируют в качестве отдельных политико-правовых акторов. Их эпизодические упоминания сводятся к рассуждениям либо о «городском гражданстве» (праве голоса на муниципальных выборах для иностранцев при определенных условиях) в качестве примера переоценки в юридической практике значения формального статуса принадлежности (Shachar, 2009: 167), либо об устаревании конституционного порядка отдельных стран, не подходящего для реагирования на вызовы нового времени, такие как мегаполис или проблемы окружающей среды (Hirschl, 2014: 177).

В этом смысле пространственный статизм представляет собой относительно новое направление, лишь частично опирающееся на более ранние разработки о юрисдикциях и границах. Его истоки, по утверждению создателей, укоренены в классических трудах М. Вебера, М. Фуко, Ч. Тилли, Дж. Скотта (Hirschl, Shachar, 2019: 391), а также развиваются с опорой на идеи С. Сассен, А. Лефевра, Б. Барбера и др. Неслучайно О. Дойл отмечает, что Р. Хиршл и А. Шахар во многом отвечают предыдущим тенденциям в науке, которые были сосредоточены на глобализации и транснационализме (Doyle, 2020: 29), их идеи находили воплощение в различных афоризмах («конец национального государства», «угасающий суверенитет»). Сами авторы пишут, что очень малая часть этого интеллектуального ажиотажа проникла в конституционное право (Hirschl, Shachar, 2019: 409), во многом ограничившись «многовековыми» вопросами о федерализме.

Вместе с тем положение в комплексе академической литературы, посвященной управлению в мегаполисах, демонстрирует двойственность ситуации.

С одной стороны, есть несколько пересекающихся представлений. Во-первых, на базовом уровне вопросы управления мегаполисом мало отличаются от таковых других городов (Kübler, Lefèvre, 2018: 385), поскольку также сосредоточены вокруг поддержания инфраструктуры, обеспечения услуг, проблем экологии. Отличия состоят в большем масштабе необходимой деятельности и затраченных ресурсов в силу, например, более глубокого влияния на окружающую среду или износа технических коммуникаций. Во-вторых, признание мегаполисов на уровне конституций не означает наличия политических возможностей. Государства сохраняют за собой возможность управлять процессами в них (Kübler, Lefèvre, 2018: 389). Д. Кюблер и К. Лефевр выделяют две категории такого влияния (Kübler, Lefèvre, 2018: 387–388): финансовый и юридический орган, проводник политики. Но это не исключает попыток оспорить подобное положение. Успешное функционирование мегаполиса с особым статусом, обеспечившим более устойчивый экономический рост, стимулирует другие города выдвигать вопрос о расширенной децентрализации и получении аналогичных полномочий (Clark, Moonen, 2017: 89).

С другой стороны, в широкой академической литературе отличительной характеристикой мегаполисов выступает фрагментация управления – ситуация разделения органов власти на несколько юрисдикций (например, муниципалитетов), что становится проблемой поддержания и регулирования пространства наравне с ограниченностью публичных ресурсов (отсутствием достаточной транспортной инфраструктуры, социально-экономической сегрегацией и т. п.) (Kübler, Lefèvre, 2018: 383–384). М. Войцеховская считает ее одним из трех вызовов демократического правления мегаполисом наравне со сложностью устройства и участием неформальных акторов (Wojciechowska, 2022: 2–3). Отдельные исследователи связывают отсутствие объединения муниципальной власти со страхом руководства провинций потерять полномочия (Sivaramakrishnan, 2014: 225). Такое положение порождает антагонизм между политическими акторами и препятствует конструктивному диалогу даже в условиях децентрализации (Lefevre, 2021: 165–166).

В свою очередь, в пространственном статизме, как уже было сказано, акцент смещен на масштаб и социокультурную неоднородность. Наглядным примером служит отсутствие использования авторами самого понятия «фрагментация» (fragmentation) как в совместной статье, так и в последующих отдельных работах. Например, в монографии City, state: Constitutionalism and the megacity оно употребляется только раз применительно к общеевропейскому конституционному порядку (Hirschl, 2020а: 47). Сама идея административной неоднородности присутствует, но уже в форме сложной совокупности «городов внутри города», характеризующейся разрывом между центральными и периферийными зонами.

Расхождение можно объяснить различиями в расстановке приоритетов. Авторы, анализировавшие управление мегаполисами вне рамок рассматриваемой концепции (или писавшие до ее появления), ставят в центр внимания административные границы. Для Р. Хиршля и А. Шахар, напротив, они выступают лишь одним из нескольких несоответствий. По этой же логике международная миграция во многих работах остается на втором плане или вовсе не анализируется, тогда как у Р. Хиршля и А. Шахар она становится ключевым элементом, подрывающим привычные представления о пространстве и его регулировании. Нельзя утверждать, что межстрановое перемещение людей полностью выпадает из исследований управления в крупных урбанизированных агломерациях за пределами концепции. В ряде публикаций (Gross, 2023: 13–14; Norman, 2024: 287) она оценивается через призму разнородных категорий иностранцев и их многослойных социально-экономических и правовых статусов. Вместе с тем в них мегаполисы описываются преимущественно как площадки реализации национальной политики, а их специфичность реже становится самостоятельным аналитическим фокусом. Отчасти это может быть связано с тем, что при анализе трансграничной мобильности исследователи нередко опираются на концепцию глобального города и смежные подходы.

Помимо реконструируемого «косвенного» взаимоотношения, в литературе присутствует и прямая критика пространственного статизма. Отмечается, что предложение о конституционном признании мегаполисов сохраняет территориальную логику государственно-центричного подхода, ограничивая потенциал концепции за счет игнорирования мобильности и сетевых форм взаимодействия (Kuo, 2021: 804). Выделяется и упрощенное описание исторического становления национального государства, в котором города представлены преимущественно как «забытые пасынки»

централизованных систем. Дополнительно подчеркиваются риски усиления напряженности между городскими и сельскими территориями при расширении полномочий первым (Gardner, 2022: 1060). При этом отдельные авторы признают значимость обращения к недооцененному положению местных властей как аутсайдеров публичного управления (Finck, 2020: 18).

Сам пространственный статизм среди работ о мегаполисах можно, используя типологиза-цию О.В. Нотман (Нотман, 2021: 145), включать в правовой подход, но с оговорками о существенных расхождениях в приоритетах относительно изучаемых явлений и их интерпретации. Вместе с тем наблюдается сравнительно недолгий период фокусировки на данном типе урбанизированных пространств. Примерно после 2022 г. (Hirschl, 2022: 456) в работах его создателей они не фигурируют в качестве самостоятельных понятий, акцент смещается на общую конституционную бесправность городов (Hirschl, 2025: 200) или другие темы. Так А. Шахар, ограничившись небольшим упоминанием о них в рамках активизации местных организаций в условиях пандемии COVID-19 (Shachar, 2022: 495), вернулась к общим проблемам гражданства и миграционного контроля, сохраняя интуицию относительно перемещения границ. Несмотря на этот сдвиг, они остаются встроенными в концепцию, поскольку присутствовали у ее истоков и служат показательными примерами порядка, разрываемого между закреплением на определенной территории и попытками преодолеть такие барьеры.

Обсуждение . Реконструкция ключевых положений пространственного статизма показывает, что его вклад состоит не в выдвижении принципиально нового понятия, а в объединении разрозненных наблюдений о трансформации государственно организованного пространства. Хотя исходная аргументация сформулирована внутри юридической теории, сами авторы, как было показано, активно опираются на политологию, социологию, миграционные исследования и урбанистику. Это делает перенос концепции за пределы правового анализа методологически возможным и представляется продуктивным, поскольку позволит аналитически сопоставить литературу о «смещающихся границах» и многоуровневом управлении миграцией, которые сейчас развиваются преимущественно параллельно, недооценивая важные аспекты друг друга. Вместе с этим становится возможным показать, в какой мере мегаполисы выступают центрами принятия решений.

Фиксирование инновационного характера правовых практик за пределами западных стран позволяет не только избежать европоцентризма, но и сделать концептуально оправданным использование пространственного статизма в российском контексте, где даже при первом приближении заметен его потенциал применения к Москве. На это указывают как закрепленная законодательно возможность образования единого рынка труда с Московской областью через договор о межрегиональном патенте для иностранных работников, так и выстраивание транснациональной инфраструктуры контроля через зарубежные представительства ГБУ «Миграционный центр», которые переносят элементы миграционного режима в страны исхода. Совокупно эти практики и нормы могут быть интерпретированы как пример расширения мегаполиса, инициируемого и поддерживаемого на федеральном уровне.

Заключение . На основе исследования можно прийти к следующим выводам.

Выделены ключевые компоненты пространственного статизма. К ним относятся конституционный порядок, правовые и институциональные отношения между акторами и то, как их взаимодействие преобразует пространственное измерение власти. Указаны два наиболее показательных направления его проявления: режимы пограничного контроля и конституционное положение крупных городских агломераций.

Определено место мегаполисов и международной миграции в данной концепции: они составляют ее центральные элементы. Мегаполисы демонстрируют несоответствие между масштабом концентрируемого в них влияния и ограниченным объемом правовых полномочий, устанавливаемых национальными правительствами. Международная мобильность усиливает это расхождение, а ее последствия (высокая социокультурная неоднородность на компактной территории) являются ключевой характеристикой крупных городских агломераций и практик управления ими.

Сопоставление пространственного статизма с другими подходами к изучению управления в мегаполисе показало, что при общих посылках о множественности акторов, участвующих в регулировании урбанизированных пространств, расставляются разные акценты. В ряде работ центральное место занимает анализ административных границ и локальных практик, тогда как в логике пространственного статизма они рассматриваются преимущественно через призму связи с общегосударственными институтами.

Новизна исследования состоит в том, что предлагается первая в отечественной литературе системная реконструкция концепции пространственного статизма с одновременным уточнением пределов ее аналитической применимости к мегаполисам и режимам управления международной миграцией.