Провозглашение десятилетия как инструмента стратегического планирования социально-экономического развития регионов (на примере Северо-Западного федерального округа)

С 2017 г. провозглашение было перенесено на целое десятилетие. Так, еще в 2017 г. Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 г. (далее – Указ № 240) было объявлено Десятилетие детства1, составлен план реализации мероприятий.

В 2022 г. был принят Указ Президента Российской Федерации от 25 апреля № 231 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия науки и технологий» (далее – Указ № 231)2. Согласно его тексту, задачами проведения Десятилетия 2022–2031 гг. являются следующие: а) привлечение талантливой молодежи в сферу исследований и разработок; б) содействие вовлечению исследователей и разработчиков в решение важнейших задач развития общества и страны; в) повышение доступности информации о достижениях и перспективах российской науки для граждан Российской Федерации.

Во исполнение положений Указа № 231 было принято Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 июля 2022 г. № 2036-р «Об утверждении Плана проведения в Российской Федерации Десятилетия науки и технологий» (далее – Распоряжение № 2036-р)3. Документ предусматривает проведение мероприятий в рамках 18 перспективных инициатив и проектов (например, «Наука рядом», «Наука для всей семьи», «Научно-популярный туризм» и др.).

Провозглашение Десятилетия науки и технологий можно считать знаковым, поскольку для нашей страны это важный опыт долгосрочного и широкомасштабного проведения мероприятий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях под единым флагом, затрагивающего в отличие от Десятилетия детства практически все сферы социально-экономической жизни (образование, промышленность, транспорт, занятость и др.). Наука и технологии являются тем основополагающим фундаментом, который позволяет опережающими темпами развиваться российской экономике и повышать благосостояние граждан.

Для практической реализации Десятилетия науки и технологий создается нормативно-правовая база, планируются мероприятия, хотя изначальный правовой статус объявления Десятилетия нормативно не конституирован. Это ставит закономерные вопросы оценки роли и места такого масштабного события в социально-экономическом развитии страны, в том числе и как инструмента стратегического планирования, и отделения его результатов от итогов реализации иных проектов в научно-технологической области.

Например, в настоящее время в России в сфере науки и технологий действуют такие плановопрогнозные документы, как Прогноз долгосрочного научно-технического развития до 2030 г., Стратегия долгосрочного научно-технического развития до 2035 г., государственные программы «Развитие науки, промышленности и технологий», «Цифровая трансформация», национальные проекты «Наука и университеты», «Цифровая экономика» и др. Но, несмотря на значительное число уже имеющихся плановых механизмов, объявленное Десятилетие за 2022 г. охватило более 230 федеральных мероприятий, свыше 7 млн участников инициативы «Площадки для взаимодействия науки, бизнеса, государства и общества», поддержано 11 научно-волонтерских проектов, в которых задействовано около 10 тыс. волонтеров, из них более 7 тыс. – школьники, и т. д.4

В настоящей статье поставлены задачи определения возможности отнесения объявления десятилетия на примере Десятилетия науки и технологий к инструментам стратегического планирования; обозначения места, роли и необходимости провозглашения десятилетия; а также оценки того, каким образом данный инструмент реализуется в планах на территории субъектов России (на примере Северо-Западного федерального округа (СЗФО)).

Результаты исследования . Издание Указа № 231 и объявление Десятилетия науки и технологий можно считать отправной точкой зарождения нового инструмента стратегического планирования в Российской Федерации, что связано со следующими обстоятельствами.

• 1.    Уже после выхода Указа № 240, а именно в 2020 г., были утверждены национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 г., в связи с чем цели объявленного Указом № 231 Десятилетия науки и технологий в отличие от целей Десятилетия детства впервые

• 2.    Указ № 240 об объявлении Десятилетия детства был нацелен на совершенствование государственной политики в сфере защиты детства, но при этом государственная стратегия в этой области на момент выхода Указа № 240 не была институциализирована – Стратегия комплексной безопасности детей в Российской Федерации на период до 2030 г. была утверждена лишь 6 лет спустя Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2023 года № 358¹. В противоположность этому, объявлению Десятилетия науки и технологий предшествовало принятие Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642)², что обеспечило гармонизацию целей и задач Десятилетия науки и технологий с существующими документами стратегического планирования федерального уровня.

• 3.    В Указе № 240 об объявлении Десятилетия детства не ставились конкретные задачи, составление плана мероприятий было отдано на откуп Правительству Российской Федерации, ни о финансировании мероприятий, ни об участии в их планировании и реализации субъектов Российской Федерации не было даже упоминания, в то время как в Указе № 231 утверждены задачи Десятилетия науки и технологий, положение и состав Координационного комитета по его проведению, даны поручения Правительству России и рекомендации органам власти субъектов РФ принять участие в реализации плана, включены нормы о обеспечения финансирования. Наличие этих взаимоувязанных составляющих позволяет сделать вывод, что Указ № 231 об объявлении Десятилетия науки и технологий отвечает всем без исключения принципам стратегического планирования, закрепленным в ст. 7 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»³ (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ).

были четко увязаны и гармонизированы с задачами по достижению стратегических целей развития Российской Федерации, установленными Указом № 474, в первую очередь с задачами по обеспечению присутствия России в числе 10 ведущих государств по объему научных исследований и разработок и по кратному увеличению инвестиций в развитие национальных информационных технологий.

Остановимся на вопросе о том, справедливо ли отнесение объявления Десятилетия к инструментам именно стратегического планирования . В первую очередь обращает на себя внимание срок исследуемого явления. Десять лет – срок действительно стратегического характера, когда могут быть реализованы долгосрочные программы , рассчитанные на длительную перспективу. Иные инструменты стратегического планирования имеют в большинстве своем более короткий срок: послание Президента РФ как документ стратегического планирования имеет статус ежегодного обращения, горизонт национальных проектов (без учета продления отдельных проектов) – 4–6 лет, Стратегии пространственного развития – 7 лет, большинство государственных программ (без учета продления) имеют длительность в 8 лет.

Отдельные немногочисленные документы обладают большим сроком, чаще всего это прогнозные документы. Так, например, Бюджетный прогноз и Прогноз долгосрочного социально-экономического развития составлены на 18 лет, Стратегия долгосрочного научно-технического развития – на 19, но эти документы не предусматривают конкретных действий, а лишь предлагают общие направления или научно обоснованные вероятностные суждения о будущем. Таким образом, объявление Десятилетия науки и технологий имеет действительно долгосрочный эффект реализации конкретных мероприятий. Хотя справедливости ради в качестве недостатка долгосрочного планирования следует отметить, что в Распоряжении № 2036-р горизонт планирования ограничен 2025 годом.

Важно отметить, что объявление десятилетия, посвященного конкретной сфере, пронизывающей все области управления и социально-экономической деятельности, является инструментом приоритизации государственной политики. Определение прорывной стратегии социальноэкономического будущего практически невозможно без концентрации усилий на предельно значимых направлениях, какими и являются наука и технологии, развитие которых позволяет добиться синергетического эффекта для модернизации смежных социально-экономических отраслей (образования, занятости, качества жизни граждан, развития транспорта, промышленности, сельского хозяйства, туризма и др.).

О важности данного приоритета свидетельствует то, что объявление Десятилетия науки и технологий последовало в апреле 2022 г., незадолго после начала проведения Россией специальной военной операции в феврале 2022 г. Следовательно, даже в условиях политической напряженности, эскалации конфликта с западными странами, беспрецедентного санкционного давления, значительного перенаправления средств государства на ведение военных действий приоритет науки и технологий был закреплен в долгосрочном периоде.

Реализация рассматриваемого Десятилетия предусматривает декомпозицию по целевым мероприятиям проектов результатов с числовыми значениями по годам и закреплением ответственных исполнителей, что определено Распоряжением № 2036-р. Такая декомпозиция представляет собой проявление программно-целевого подхода к планированию, утвержденному Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в качестве принципа стратегического планирования.

Объявление Десятилетия науки и технологий имеет широкомасштабный характер для органов как федеральной власти, так и региональной и муниципальной. В частности, в Указе № 231 определена норма о необходимости рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять участие в реализации плана проведения Десятилетия науки и технологий, разработать и утвердить региональные планы мероприятий.

Таким образом, объявленное Десятилетние получило характер долгосрочного плана с четко очерченными приоритетами на основании программно-целевого подхода и широкомасштабным внедрением в практику государственного управления, что позволяет отнести данный механизм к инструментам стратегического планирования.

Определение правового и управленческого места провозглашения Десятилетия науки и технологий необходимо произвести с учетом общей канвы формирования стратегического планирования в стране. Принятый еще в 2014 г. Федеральный закон № 172-ФЗ стал важной вехой на пути развития планирования, обусловив формирование целостной системы документов целеполагания, планирования, прогнозирования и программирования. В законе обозначено создание на федеральном уровне 17 типов документов, на региональном – 7, на муниципальном – 5 типов. Такое построение системы планирования вызвало к жизни более 2 000 документов по всей стране.

Но практика социально-экономического развития показала недостаточность созданной системы стратегического планирования. Параллельно с перечисленными документами и инструментами, предусмотренными в них, в России стали появляется иные механизмы, не нашедшие отражения в Федеральном законе № 172-ФЗ. Таким документом стал Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г., предусматривающий детальное достижение национальных целей, поставленных в Указе Президента о национальных целях до 2030 г. как на федеральном уровне, так и на региональном (см. подробнее: Бушенева, 2023).

Также еще с 2005 г. в стране получил развитие такой инструмент, не упомянутый в Федеральном законе № 172-ФЗ, как национальные проекты , включающие реализацию серии мероприятий, имеющих уникальные и ограниченные по времени характеристики на основании проектных методов осуществления, направленные на достижение национальных целей, предусмотренных в том числе майскими указами Президента Российской Федерации от 2012 г., указами о постановке национальных целей от 2018 и 2020 гг. Первоначально, в период с 2005 по 2016 г., были приняты к реализации 4 национальных проекта, в настоящее время в стране осуществляется 14 проектов, пронизывающих систему управления страны на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Еще одним инструментом стратегического планирования следует назвать поручения Президента Российской Федерации , также не конституированные в Федеральном законе № 172-ФЗ. Безусловно, не каждое поручение главы государства следует отнести к инструментам стратегического планирования. Но отдельные из них взывают к жизни плановые документы, не предусмотренные ранее. В частности, речь идет о поручении от 31 декабря 2020 г. № Пр-2242, предписывающем в обязательном порядке создание в регионах России стратегий цифровой трансформации ключевых отраслей экономики, социальной сферы и государственного управления. В настоящее время такие стратегии приняты во всех субъектах России, обеспечив участие регионов в федеральных, а также региональных проектах (всего более 4 600 проектов¹).

Анализ имеющихся плановых инструментов показал, что проведение года под знаком какого-либо социально или экономически значимого явления общественной жизни следует признать отдельным источником стратегического планирования, не включенным в иные механизмы (рисунок 1).

Рисунок 1 – Система инструментов и документов стратегического планирования в Российской Федерации

Figure 1 – System of Strategic Planning Tools and Documents in the Russian Federation

Таким образом, следует констатировать, что в системе стратегического планирования в России сложилась ситуация наличия различных инструментов, далеко не всегда предусмотренных Федеральным законом № 172-ФЗ, и провозглашение десятилетия занимает в этой системе отдельное место.

Важнейшая ценность объявления Десятилетия науки и технологий состоит в возможности взаимодействия между разными ведомствами на федеральном и региональном уровнях. Указ № 231 предусматривает создание Координационного комитета по проведению Десятилетия науки и технологий, в состав которого включены лица, занимающие высокопоставленные должности в федеральных органах власти (Администрации Президента, Правительстве, Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и др.), научных общественных, просветительских организациях и проектах (Российской академии наук, обществе «Знание», образовательном фонде «Талант и успех»), а также руководители регионов, но всего двух – Москвы и Новосибирской области. Последнее следует отметить как недостаток управленческого обеспечения реализации Десятилетия, поскольку представительство регионов в Координационном совете выглядит явно недостаточным, что не позволяет в полной мере осуществить координацию реализации проектов на уровне субъектов России.

Вероятно, по причине недостаточного внимания к реализации проектов Десятилетия на региональном уровне не все регионы активно включены в мероприятия. Например, в СЗФО из 11 регионов планы мероприятий были приняты всего в 6: Республике Карелия, Республике Коми, Вологодской, Мурманской, Псковской областях и Санкт-Петербурге. Из принятых документов горизонт планирования двух регионов – до 2025 г. (как в Распоряжении № 2036-р), остальные планы составлены до 2031 г. включительно.

Анализ принятых в СЗФО планов реализации мероприятий в рамках Десятилетия науки и технологий показал, что региональные органы власти при составлении документов использовали различные подходы. В одних регионах выбраны короткий горизонт планирования и незначительное количество мероприятий. Так, например, в Псковской области1 до 2025 г. предусмотрена реализация 15 мероприятий в рамках такого же количества инициатив, установленных на федеральном уроне. В частности, ежегодно в рамках инициативы «Наука побеждать» предусмотрен региональный трек всероссийского конкурса научно-технологических проектов «Большие вызовы»; в рамках инициативы «Наука для всей семьи» ежегодно в октябре проводится Семейный фестиваль инженерного творчества и др.

В других регионах разработан детальный и подробный план реализации мероприятий, имеющий зачастую амбициозный характер. В частности, в Республике Коми1 до 2025 г. предусмотрены мероприятия в рамках 6 инициатив, среди которых проведение 34 лекций, открытых уроков и экскурсий в научные лаборатории (инициатива «Наука рядом»), организация более 300 конференций («Школьники в научно-технической деятельности»), создание 6 маршрутов («Научно-популярный туризм»), реализация свыше 550 мероприятий, посвященных юбилеям, направленных на повышение узнаваемости российских ученых и др.

В одних регионах запланировано количество участников по значительной части мероприятий. Так, например, до 2031 г. в плане Мурманской области содержится 46 мероприятий, среди которых региональный этап Всероссийского конкурса научно-исследовательских работ им. Д.И. Менделеева с общим числом участников за все годы 1 135 человек, конкурс научных работ молодых ученых и специалистов Мурманской области с общим количеством участников 70 человек и др.2

В других субъектах число участников не определено, а сами мероприятия сформулированы расплывчато. Так, в плане Вологодской области до 2031 г. приведено 95 мероприятий, среди которых часть имеет статус истинно мероприятий (например, ежегодные областные профильные смены «Интернешка» и «Математик», областной детский фестиваль «Роботенок», торжественное вручение премии губернатора области «Юные таланты Вологодчины»), часть сформулированы широко (например, взаимодействие с ФГБОУ ВО «Череповецкий государственный университет» по проведению лекций ученых)3.

В одних регионах в качестве ответственных исполнителей указаны как государственные органы управления, так и муниципальные. В частности, до 2031 г. в Республике Карелия планируется реализация 72 мероприятий4. При поддержке администраций муниципальных образований предусмотрено проведение конференции «Организация проектно-исследовательской деятельности в образовательных организациях» (Петрозаводский городской округ); лекции для учащихся школ, посвященной 100-летию со дня рождения Н.Г. Басова (Сортавальский район); муниципальной исследовательской конференции «Малые Пименовские чтения» (Прионежский район) и др. Но в основополагающие стратегические документы указанных муниципальных районов изменений в связи с проведением на их территории Десятилетия науки и технологий внесено не было.

В других субъектах реализация мероприятий закреплена только за государственными органами власти. Так, план Санкт-Петербурга предусматривает 115 мероприятий, нацеленных на реализацию различных инициатив федерального плана5. В частности, в рамках направления «Площадки для взаимодействия науки, бизнеса, государства и общества» в 2022–2031 гг. предусмотрено проведение технологического фестиваля MY.TECH; в 2023 г. в рамках инициативы «Наука рядом» запланирован фестиваль «Взгляд на мир через науку»; в 2024 г. – юбилейные мероприятия, посвященные 300-летию основания Российской академии наук, и др. Ответственными исполнителями плана определены Комитет по науке и высшей школе, Комитет по развитию туризма, Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга и другие государственные ведомства.

Таким образом, анализ планов отдельных регионов СЗФО по реализации на их территории мероприятий Десятилетия науки и технологий показывает, что единой модели планового документа не выработано. Планы имеют различный статус в силу утверждения их теми или иными должностными лицами или органами власти (правительствами регионов: в Республике Коми, Карелии, Мурманской области; губернаторами: в Псковской, Вологодской областях, Санкт-Петербурге). Регионы используют различный горизонт планирования (до 2025 или 2031 г.), варьируют количество мероприятий (от 15 до 1 000), по-разному подходят к определению участников и закреплению ответственных исполнителей с учетом муниципальных органов управления или без их учета, одни регионы включают в планы Десятилетия традиционно проводимые мероприятия, в других регионах мероприятия разрабатываются для этой цели специально. Отсутствие единой модели плана затрудняет мониторинг результатов мероприятий, делает более сложной систему отчетности по ним.

Кроме того, несмотря на то что планы субъектов России по реализации мероприятий Десятилетия науки и технологий имеют долгосрочный характер, изменения в стратегии регионального развития по этому поводу внесены не были. Исключением можно назвать только одно упоминание в Стратегии Республики Карелия мероприятий в рамках Десятилетия детства1. Такой пробел явно противоречит п. 17 Указа Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Фе-дерации»2, согласно которому документы стратегического планирования на уровне субъекта России должны разрабатываться в соответствии направлениями, приоритетами, целями, задачами, показателями государственной политики в установленной сфере деятельности, определенными на федеральном уровне.

Однако, несмотря на указанные недоработки, для регионов включение в систему мероприятий Десятилетия науки и технологий – важная задача. В частности, за счет этого возможна разработка проектов по повышению узнаваемости ученых, родившихся или трудившихся на территориях регионов или муниципальных образований, что будет способствовать популяризации местной науки, повышению патриотизма по отношению к малой родине, развитию маркетинга регионов (Двас, Бушенева, 2023; Куликова, 2015). Так, например, в планах отдельных регионов предусмотрены мероприятия, посвященные деятелям региональной науки (например, научная конференция, посвященная биологу А.С. Лантратовой в Республике Карелия, методисту-математику П.А. Ларичеву в Вологодской области и др.). Данный опыт следует назвать положительным и расширить на иные субъекты России.

Кроме того, включение региональных мероприятий в единый план способно увеличить информированность населения как из своего региона, так и из иных субъектов для активизации усилий заинтересованных граждан, экспертов, образовательных и научных организаций, государственных и муниципальных органов власти в реализации мероприятий Десятилетия. Возрастание интереса к науке, технологиям будет способствовать расширению участия таланливых специалистов в развитии инновационной экономики регионов, позволяя решать насущные экономические задачи, важные для региона и страны в целом.

Выводы . Провозглашение десятилетия является новым словом, новацией с точки зрения инструментов стратегического планирования, позволяющей определить стратегические приоритеты в долгосрочной перспективе. Этот инструмент способен оказывать влияние на государственную политику как на федеральном уровне, так и на региональном на протяжении длительного периода, давая возможность проводить не разрозненные мероприятия, а системные и долгосрочные.

Однако для того, чтобы объявление десятилетия максимально эффективно встроилось в систему стратегического планирования в России, в том числе на региональном уровне, необходимо внедрение ряда изменений, в частности:

• –    нормативно конституировать статус объявления десятилетия под единым знаком в качестве инструмента стратегического планирования;

• –    расширить горизонт планирования десятилетия конкретными показателями до конца срока, включая распределение плановых параметров для реализации на региональном уровне;

• –    включить в состав Координационного комитета по проведению в Российской Федерации десятилетия полномочных представителей Президента Российской Федерации по федеральным округам, возложив на них обязанность координации реализации мероприятий объявленного десятилетия в регионах округов;

• –    разработать единый модельный план проведения мероприятий в рамках десятилетия, рекомендованный для применения субъектами России с горизонтом планирования до конца срока;

• –    рекомендовать регионам включить в состав региональных планов в качестве ответственных исполнителей администрации муниципальных образований с последующей финансовой и организационной поддержкой проводимых ими мероприятий;

• –    включить в региональные планы мероприятия, связанные с работой и творчеством деятелей региональной науки;

• –    нормативно закрепить возможности контроля за реализацией мероприятий десятилетия, в том числе ресурсно-бюджетного.

Объявление десятилетия – новый инструмент, потенциально способный стать объединяющим проектом для всех регионов страны, граждан всех возрастов, образовательных и научных организаций, органов власти. Дальнейшая оценка роли и необходимости провозглашения десятилетия среди инструментов стратегического планирования может быть вынесена по результатам, которые данный механизм показывает в практике социально-экономической деятельности в регионе, федеральном округе, стране, в том числе с учетом долгосрочных эффектов.