Публичные слушания в градостроительстве: трудный путь к согласованию интересов

И зучение публичных слушаний – сравнительно новая тема для российских исследователей, в отличие от их американских или западноевропейских коллег, которые имеют дело с этой формой социально-политического взаимодействия, начиная с 1960-х гг.

Публичные слушания определены законодательно как один из институтов гражданского общества. Их проведение в градостроительстве предполагает участие граждан в местном управлении. Практики проведения подобных мероприятий, лишь в общих чертах прописанные в Градостроительном кодексе РФ, могут значительно отличаться друг от друга в зависимости от культурных особенностей и интересов населения, социально-экономической и политической обстановки в регионе, распределения сфер влияния финансово-промышленных групп. На наш взгляд, более продуктивно рассматривать не общие вопросы организации этого мероприятия, а конкретный пример: как работает, какие имеет возможности и недостатки этот элемент культуры формирующегося российского гражданского общества.

Обратимся к нашему случаю – проведению публичных слушаний по утверждению проекта планировки, прошедших в конце 2010 г. в одном из районов г. Москвы.

ЩЕРБАКОВА Ирина

ЗАРИПОВА

Зарема

Предварительный этап проведения публичных слушаний – комплекс мероприятий по их подготовке. Помимо оформления всей требуемой технической документации для проекта планировки в соответствии с законодательством, он включал в себя работу с местными жителями. Часть населения района участвовала в деятельности инициативных групп и контактировала с проектировщиками, внося свои предложения еще на этапе разработки проекта планировки.

Социологическое исследование на том этапе являлось лишь частью коммуникационной стратегии организаторов публичных слушаний. Исследование с использованием количественных и качественных методов позволило проверить, насколько подготовленный проект планировки отвечает видению проблем благоустройства квартала его жителями. Также было определено соотношение сторонников и противников некоторых положений проекта, развернутые аргументы сторон. Респонденты продемонстрировали желание активно участвовать в принятии решений, касающихся благоустройства их района.

Главным результатом работы с населением на этом этапе публич- ных слушаний стала мобилизация потенциальных сторонников проекта. Она включала в себя координацию их дей -ствий и продумывание аргументации для привлечения на сторону проекта не опре делившихся до и во время собрания участ ников публичных слушаний. Критики проекта вели аналогичную работу на своем «поле».

Основной этап. В рамках процесса публичных слушаний местные жители имеют право принимать непосредствен ное участие только в экспозиции и собра-нии, оставляя свои пожелания в журнале для занесения в протокол. Письменная поддержка или обоснованная критика проекта — в этом заключается вклад жите -лей как участников публичных слушаний в принятие градостроительных решений. Некоторые из предложений при опреде -ленных условиях могут быть учтены на последующих стадиях проектирования. В этом смысле публичные слушания — это еще и возможность для местных жителей официально заявить о своих интересах властям.

По данным, указанным в протоколе, на собрании участников публичных слушаний в московском районе N при -сутствовали, помимо представителей власти, 220 москвичей, проживающих или работающих на территории района. Собрание участников публичных слуша-ний с обязательным докладом по проекту планировки и выступлениями местных жителей — обычно наиболее зрелищная часть всего процесса. Подготовленные и спонтанные выступления из аудитории призваны увеличить число сторонников или противников проекта, как правило из числа еще не определившихся участ ников собрания.

Стиль ведения собрания, которого при держивается председатель, не так важен по сравнению с необходимостью соблюдения регламента (Градостроительный кодекс г. Москвы, ч. 12, ст. 68 п. 13). В любом случае ведущий не должен допустить стихий ного развития событий, рукоприкладства, порчи оборудования, что грозит срывом мероприятия.

Экспозиция и основной доклад на собрании призваны познакомить жите лей с целями и задачами проекта пла нировки и их обоснованием. Если все стороны настроены на конструктивную работу, то очень важно как можно раньше

«перевести» суть проекта планировки с технического языка проектировщиков на язык обывателей, поскольку их мнение на этом этапе признается существенным. Эти задачи могут быть реализованы как на предварительном, так и на основном этапе. Все ключевые позиции проекта о площади жилых и нежилых фондов, схе мах озеленения территорий, размещении детских учреждений и т.д. должны быть соотнесены с интересами жителей и озву чены. При этом «перевод» осуществляется из одной конкретной области знания в другую, более понятную для определенной группы людей. Проблема «перевода» задач проекта в интересы граждан заключается в не том, что жители говорят о последующих стадиях планирования, а в том, почему они это говорят. Потому что так мыслить — естественно. Вполне логичны рассужде-ния типа: «Пусть мой устаревший дом снесут, но где я тогда буду жить?» Однако стадия проекта планировки не предлагает им более конкретного решения второй части вопроса, чем «в том же районе». В дальнейшем им остается положиться на компетентность проектировщиков и гра мотную социальную политику властей. Но этому мешает традиционно низкий уровень доверия части россиян к власти и заодно к специалистам.

Главная задача при общении проекти ровщиков и населения (с помощью основ ного доклада, презентации, консультаций на экспозиции) — это не только обеспе-чение адекватного понимания стадий и содержания проекта планировки, но и повышение уровня доверия к специали стам — разработчикам данного проекта. Успешное решение этих задач в большой мере создает условия для адекватного вклада жителей в проект планировки. Эти условия носят и технический (обеспечение доступа жителей), и когнитивный (пони мание жителями сути проекта и доверие) характер.

На собрании участников публичных слушаний широко используются раз личные варианты давления на обще ственное мнение — как вербальные, так и ритуальные (например, голосование «за» или «против» чего-либо, не входящего в регламент). С не рациональными могут успешно сочетаться и сочетаются вполне рациональные аргументы: апелляция к опыту, существующему положению дел, расчетам, нормам, законам. Выбор наи более подходящих в конкретной ситуации аргументов из накопленного арсенала остается за каждым оратором в соответствии с его жизненными ценностями и интуицией.

Заключительный этап. Официально опубликованное «Приложение к заключению Окружной комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в …» содержит предложения и замечания участников публичных слушаний, а также выводы и комментарии Окружной комиссии по 579 пунктам (в некоторых из них – более одного предложения).

Контент-анализ документа показал, что порядка 420 записей сообщают о поддержке проекта планировки с пометкой комиссии: «целесообразно учесть». Еще около 20 не повторяющихся по содержанию предложений как от сторонников, так и от критиков проекта также рекомендовано учесть. Как правило, эти предложения относятся к последующим стадиям проектирования, в частности к стадиям разработки проектов строительства отдельных объектов, проекта по благоустройству и озеленению территории, к стадии проектирования проездов и некоторым другим. Следует обратить внимание на одно замечание с пометкой: «целесообразно учесть в проекте». Рекомендация к учету «особого мнения» инвестора по реконструкции пятиэтажного жилого фонда части территории квартала фигурирует в опубликованном итоговом заключении Окружной комиссии. Этот участник публичных слушаний ссылается на инвестиционный контракт между ним и правительством Москвы и на соответствующее постановление правительства Москвы. Перед нами пример использования одного единственного, но очень сильного юридического аргумента. Менее обоснованные или менее реалистичные позиции (их порядка 50) получают комментарий: «целесообразно рассмотреть на других этапах проектирования, в рамках существующих нормативов и т.д.». Вероятность их учета представляется невысокой.

Примерно 2/3 всех развернутых замечаний и предложений сделаны участниками публичных слушаний вхолостую. На большую их часть предложены мотивированные разъяснения. Подытожим те факторы, которые повлияли на положительный исход публичных слушаний по утверждению проекта планировки в столичном районе N (они во многом связаны друг с другом).

• 1.    На общеорганизационном уровне – выбранная и реализованная стратегия и тактика продвижения проекта на предварительном и основном этапах публичных слушаний.

• 2.    На когнитивном уровне первостепенное значение имел корректный «перевод» интересов жителей на язык проекта планировки и обратно, а также формирование доверительных отношений в двух группах: внутри группы сторонников проекта из числа местных жителей и между сторонниками проекта и проектировщиками.

• 3.    Активная позиция сторонников проекта в его поддержку, обусловленная и широким общественным интересом, и продуманной координацией действий, и использованием рациональных аргументов наряду с различными способами давления (вербальные, ритуальные).

• 4.    В юридическом отношении – соблюдение всех нормативных требований и процедур для проведения публичных слушаний, достаточное число подписей в поддержку проекта, низкая степень проработанности аргументов критиков проекта, как следствие – распределение голосов в Окружной комиссии в пользу утверждения проекта.

Мы проанализировали успешный частный случай в практике проведения публичных слушаний по проектам планировки территорий, когда интересы большей части местного сообщества и городских властей удалось согласовать. Но многие публичные слушания заканчиваются провалом представленных градостроительных проектов. Это обстоятельство подчеркивает необходимость разработки социальных технологий по согласованию общественных интересов, в т.ч. специальных образовательных программ для всех потенциальных участников публичных слушаний, включая местные власти, проектировщиков, инвесторов, местных жителей. Такой комплекс мероприятий будет способствовать повышению культуры участия в общественно-правовых мероприятиях, носящих дискуссионный характер, развитию самого института публичных слушаний.