Публичный доступ к информации об охранных зонах газопроводов: тенденции правового регулирования

Russian State University of Justice Russian State University of Justice named after V.M. Lebedev, Moscow, Russia, ,

Поэтапная реализация реформы о зонах с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУИТ)1 в значительной степени отражает сложившийся в правоприменительной практике подход, состоящий в признании юридической действительности фактически существующих границ охранных зон газопроводов, включая газопроводы, в границах которых находятся ранее созданные объекты жилищного строительства и ранее учтенные земельные участки, принадлежащие гражданам или юридическим лицам.

В этой связи наиболее актуальным остается вопрос о юридических основаниях сноса зданий, строений и сооружений, расположенных в пределах границ охранных зон газопровода, связанных с отсутствием в публичном доступе сведений о самом газопроводе и (или) его охранной зоне1.

Представляется, что отправной точкой для формирования соответствующей судебной практики, а также последующего законодательного закрепления о признании оснований для сноса объектов недвижимости послужила одна из позиций Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в определении от 27 сентября 2016 г. по делу № 309-ЭС16-5381, А71-15106/20142.

Так, в рассматриваемом споре судом сделаны неоднозначные выводы о том, что возведение объектов капитального строительства в охранных зонах газопровода и (или) в границах минимальных расстояний до газопроводной сети после проложенного и введенного в эксплуатацию объекта, даже при полученном у органов местной власти разрешении на строительство, является основанием для признания постройки самовольной и возложения обязанности по ее сносу на собственника недвижимости, находящейся вблизи источника повышенной опасности.

При этом возможность взыскания убытков с органа местного самоуправления, допустившего выдачу разрешения на строительство с нарушением градостроительных и строительных норм, не презюмируется.

Принимая во внимание данное обстоятельство, прагматическое отношение к отсутствию ссылки на такую возможность выражает Е.А. Останина, допускающая восприятие позиции вышестоящей судебной инстанции как исключающей в принципе реализацию права на возмещение3.

С одной стороны, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, сторона, права и законные интересы которой нарушены действиями, в том числе виновными действиями органов местного самоуправления по сносу самовольных построек, попавших в границы действия охранной зоны газопровода, не лишена права обратиться за защитой в виде, например, взыскания убытков4. С другой ‒ накладывает на участников гражданского оборота значительные расходы и, как факт, создает дополнительную нагрузку на судебную систему.

Формализм подхода, предполагающего возможность получить информацию о наличии охранных зон для принятия решения о покупке или строительстве на земельном участке, выделенный в отдельную фазу до обращения за получением разрешения для строительства, является, с точки зрения проведения необходимых мероприятий и экономической составляющей для заинтересованных лиц, дискуссионным.

Закрепленный впоследствии в пункте 1 статьи 222 ГК РФ5 критерий об информированности застройщика, создавшего самовольный объект с нарушением ограничений использования земельного участка, не освобождает такого правообладателя от доказывания факта отсутствия указанных сведений на момент совершения сделки6.

При этом наличие у застройщика информации об ограничениях само по себе не является основанием для принятия решения о сносе объекта, равно как и не гарантирует полного отсутствия оснований для сноса в принципе. Решение данного вопроса определяется с учетом потенциальной опасности объектов7.

Верховный Суд Российской Федерации указал, что вне зависимости от заявленных требований о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении ее в соответствие с установленными требованиями, суд обязан выносить на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при ее возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведенной с нарушением разрешенного использования земельного участка, в том числе ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством, ‒ о возможности приведения ее в соответствие с таким разрешенным использованием1.

Вместе с тем вопрос о безусловном наличии оснований для сноса может быть поставлен в случае, если приведение объекта в соответствие с установленными требованиями невозможно в силу технических характеристик постройки2.

Определение незначительности нарушения градостроительных и строительных норм и правил поставлено в зависимость от конкретных обстоятельств дела и условий о допустимости нахождения постройки вблизи объекта повышенной опасности.

Например, рассматривая гражданское дело по исковым требованиям правообладателя подземного трубопровода к арендатору земельного участка и местной администрации, суд кассационной инстанции согласился с выводами судов первой и апелляционной инстанций в части признания разрешения на строительство жилого дома незаконным, а также возложения на правообладателя постройки обязанности демонтировать жилой дом3.

Основанием для указанного вывода послужили обстоятельства дела, в которых органом местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство была возложена обязанность на арендатора земельного участка согласовать с правообладателями подземных сетей возможность их переноса за пределы участка.

Суд также отметил: проведенная в рамках указанного дела экспертиза показала, что такой перенос сетей допустим исключительно в случае прокладки нового трубопровода, стоимость работ по которой значительно превышает стоимость жилого дома. Иных мероприятий по обеспечению безопасной эксплуатации экспертом не установлено.

В этой связи, комментируя позиции отдельных судебных инстанций по аналогичным спорам, И. Приходько подвергает критике чрезмерное возложение на частных собственников обязанности нести бремя ограничений, в то время как правообладатели газопроводов, освобожденные, в том числе, от оформления прав на земельные участки, занимаемые подземным газопроводом, не несут каких-либо обязанностей по возмещению таких ограничений4.

Так или иначе, вне зависимости от законодательно закрепленной возможности доказывания проявления должной осмотрительности, в целях предупреждения рисков, связанных со сносом недвижимости вблизи охранных зон газопроводов, целесообразно следовать логичному предложению Ю.А. Умеренко анализировать такие риски до заключения договоров на приобретение земельных участков и иных расположенных на них объектов (Умеренко, 2018: 90).

Соблюдение предложенной рекомендации важно не только для предупреждения рисков сноса уже расположенных объектов недвижимости, но и для оценки потенциальных рисков, связанных с необходимостью получения разрешения на строительство новых объектов, выдаваемого правообладателями линейных объектов систем газоснабжения5.

Относительно добросовестности поведения, проявляющейся в соблюдении критерия о том, что собственник недвижимости знал или должен был знать о наличии газопроводов и их охранных зон вблизи земельного участка и расположенного на нем объекта, справедливый вопрос ставит О.Л. Калиниченко, приводя в пример невозможность узнать в принципе о наличии газопроводов в случаях, если они проложены под землей, а опознавательные знаки об их охранной зоне отсутствуют (Калиниченко, 2021: 89).

Прагматичная причина анализируемой проблематики усматривается в подчеркнутом Е.В. Старовой состоянии незавершенности мероприятий по обеспечению наполняемости публичных источников обо всех ЗОУИТ и их ограничениях (Старова, 2025: 89–96).

Представляется, что развитие спутниковых и беспилотных технологий в области управления системой газоснабжения рассчитано на ускорение темпов реализации обеспечения наполнения публичных источников в процессах интеграции между различными информационными системами.

И.И. Пивоварова приводит в пример уже применяемые программы определения технического состояния линейной части магистральных газопроводов, включая возможность обеспечения мониторинга охранных зон и зон минимальных расстояний до газопроводов в целях выявления различных нарушений (Пивоварова, 2021: 109).

Важно отметить, что неполнота сведений в публичных источниках об охранных зонах газопроводов и минимальных расстояниях до них преимущественно связана с разрозненностью пространственных данных, обусловленной смешением зон ответственности различных ведомств и организаций, в ведении которых находится информация о коммуникациях или о самих ЗОУИТ1.

Указанная проблематика акцентируется и в рамках инициативы по созданию цифровой платформы газификации, позволяющей отслеживать реализацию социальной программы на всех этапах ее исполнения2.

В этой связи руководитель Росреестра Олег Скуфинский обращал внимание на более концептуальную проблематику в правовом регулировании ЗОУИТ, являющуюся в целом препятствием для развития различных реестров3.

Решение сложившейся проблематики положено в основу объединения разрозненной информации на базе цифровой платформы Национальной системы пространственных данных, включающей, в том числе, сведения о границах ЗОУИТ в соответствии с подпунктом «в» пункта 19 Положения о федеральной государственной географической информационной системе «Единая цифровая платформа “Национальная система пространственных данных”», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2022 г. № 1040 (далее – Положение о НСПД)4.

Так, в соответствии с пунктом 1 части 1.1 статьи 11 Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 431-ФЗ) в федеральный фонд пространственных данных включаются пространственные данные, пространственные метаданные и материалы, являющиеся результатом выполнения геодезических и картографических работ организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере газоснабжения5.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона № 431-ФЗ обеспечение возможности предоставления и обмена вышеуказанными данными осуществляется на базе федерального портала пространственных данных, интегрированного с федеральной государственной географической информационной системой «Единая цифровая платформа “Национальная система пространственных данных”» в соответствии с подпунктом «з» пункта 15 Положения о НСПД.

Проведенный А.В. Пылаевой и М.В. Акининым анализ государственных закупок за 2023– 2024 гг. отражает нарастающую динамику развития интеграционных процессов объединения, отмеченных выше отраслевых фондов (Пылаева, Акинин, 2024: 26).

Таким образом, разделяя мнение М.Н. Гаврилюк относительно преобладающего юридического значения этапов реализации указанной цифровой платформы (Гаврилюк, 2024: 70), считаем возможным отметить, что пути совершенствования публичных источников о ЗОУИТ для их предоставления заинтересованным лицам зависят от исполнения рассчитанного срока реализации Национальной системы пространственных данных вплоть до 2030 г.6