Пути формирования экономических механизмов и организационных структур управления развитием макрорегионов

Для России с ее обширной территорией, многообразием природно-климатических условий, уникальными природно-сырьевыми ресурсами, особенностями хозяйственных укладов, неравномерным расселением исключительно важную роль играет выстраивание прочного сбалансированного пространственного каркаса организации экономики. Практический опыт последних десятилетий развития страны высветил проблемные вопросы снижения устойчивости каркаса пространственного развития, ослабление межрегионального обмена, сохранение серьезных диспропорций в территориальном развитии экономики и уровне жизни населения. Еще одной из острых проблем, требующих своего решения, является образовавшийся разрыв между уровнями государственного управления территориями. На одном полюсе – немногочисленные крупнейшие мегаобразования в виде федеральных округов

Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, проект № 19-010-00262.

4 в ыпуск 3/2019

и ассоциаций экономического взаимодействия, на другом – субъекты Российской Федерации. В количественном выражении это 8 федеральных округов и 85 субъектов Российской Федерации. Соотношения по макроэкономическим показателям (численности населения, ВРП в расчете на душу населения, промышленному производству, инвестициям и др.) также весьма значительны [5].

На преодоление диспропорций в территориальном развитии экономики страны направлена Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Правительством Российской Федерации в феврале 2019 г. [11]. Стратегия ориентирует на создание в России центров экономического роста, обладающих конкурентоспособной экономикой, и предусматривает встраивание в каркас пространственного развития страны макрорегионов, способных активизировать межрегиональное экономическое взаимодействие, усилить кооперационную синергию, обеспечить экономию на транспортных расходах.

Макрорегионы представляют собой крупные территории страны с исторически сложившейся специализацией производства, тесными хозяйственными связями территорий, входящих в макрорегион, схожими природно-климатическими и социально-демографическими условиями. Стратегией пространственного развития определен перечень макрорегионов Российской Федерации, включающей 14 объектов: Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-Камский, Волго-Уральский, Уральский, Западно-Сибирский, Южно-Сибирский, Енисейский, Байкальский и Дальневосточный. По своей конечной конфигурации эти макрорегионы близки к сетке экономических районов РСФСР, служившей многолетней основой территориального планирования в советский период развития российской экономики.

Макрорегионы, несмотря на фрагментацию единого народнохозяйственного комплекса страны, имевшую место в 90-е гг. ХХ в., сохраняют значительные хозяйственные связи и технологическую кооперацию предприятий и организаций. Например, по данным региональной статистики, около 75% межрегионального товарооборота Хабаровского края приходится на регионы Дальневосточного ФО. В регионы Дальнего Востока вывозится более 90% от общего объема производимой в крае продукции [10]. Группа экспертов, занимавшаяся в 2018 г. формированием комплекса крупных долгосрочных инвестиционных проектов для развития промышленного комплекса Иркутской области, установила, что практически все важные для региона инвестиционные проекты затрагивают и соседние регионы Прибайкалья, т.е. носят макрорегиональный характер [1].

Вообще, наличие возможности реализации масштабных межрегиональных проектов – отличительная черта макрорегионов. Например, в Дальневосточном макрорегионе в период до 2030 г. предусмотрена реализация крупных межрегиональных проектов: освоение Яно-Колымской золоторудной провинции, расположенной на территории Магаданской области и Республики Саха (Якутия), проект Магаданской области и Чукотского АО по строительству автомобильной дороги «Колыма – Омсукчан – Омолон – Анадырь».

Тесные связи с соседями имеет экономика Якутии. В первую десятку регионов, на долю которых приходится 60% от общего межрегионального оборота Республики Саха (Якутия), входят соседние сибирские

Ростанец В.Г., Топилин А.В. Пути формирования экономических механизмов...    5

регионы: Иркутская область, Красноярский и Забайкальский края, а также Новосибирская область [15].

О тесноте межрегиональных экономических связей в рамках макрорегионов можно частично судить по масштабам и интенсивности миграции населения. Как видно из таблицы 1, в четырех федеральных округах: Центральном, Сибирском, Северо-Западном и Приволжском – на долю внутренних перемещений в преде- лах округа приходится более 70% всех миграций, в Уральском и Дальневосточном округах – 66–67%. Внутри каждого федерального округа между соседними территориями миграционные связи еще более тесные. Особенно высока интенсивность миграционного обмена между Москвой и Московской областью, а также между столицей и пограничными с Московским регионом областями: Тверской, Владимирской, Калужской, Рязанской.

Таблица 1

Внутрироссийская миграция населения по территории прибытия и выбытия в 2017 г. [16]

Территория прибытия Территории выбытия	Российская Федерация, тыс. человек	В том числе прибыло, тыс. человек		В том числе прибыло, %
		в пределах федерального округа	в другие федеральные округа	в пределах федерального округа	в другие федеральные округа
Российская Федерация, в том числе:	4184,5	–	–	–	–
ЦФО	1000,8	758,6	242,2	75,8	24,2
СЗФО	519,3	366,5	152,8	70,6	29,4
ЮФО	400,8	242,0	158,8	60,4	39,6
СКФО	196,9	98,6	98,3	50,1	49,9
ПФО	814,5	577,3	237,2	70,9	29,1
УФО	390,5	256,2	134,3	65,6	34,4
СФО	615,7	471,0	144,7	76,5	23,5
ДВФО	245,9	164,1	81,8	66,7	33,5

Какими экономическими и организационно-управленческими инструментами можно достичь интенсификации межрегиональных взаимодействий в рамках российских макрорегионов? По нашему мнению, это прежде всего развитие стратегического планирования на данном уровне экономики, формирование органов координации и управления экономического сотрудничества, стимулирование и поддержка промышленности и инвесторов, реализация многосторонних инфраструктурных проектов, увеличение числа кла- стерных образований в масштабах макрорегионов.

В рамках реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. предусмотрена разработка стратегий социально-экономического развития макрорегионов, учитывающих общие направления пространственного развития Российской Федерации. Реализация стратегий будет осуществляться на основе планов мероприятий в виде комплексных инвестиционных проектов, включающих перечень проектов межре-

6   в ыпуск 3/2019

гионального характера. Между тем в настоящее время макрорегионы Российской Федерации не являются самостоятельными объектами стратегического планирования. Такая ситуация серьезно осложняет разработку и реализацию плановых документов стратегического развития макрорегионов. Стратегии социально-экономического развития на период до 2020 и 2025 гг., разработанные в середине 2000-х гг. для федеральных округов страны, не могут рассматриваться в качестве стратегий макрорегионов из-за несовпадения в территориальной конфигурации.

Таким образом, формирование стратегий развития для 14 макрорегионов России придется начинать практически с нуля, без соответствующей методической базы и системы показателей. По нашему мнению, стратегии и программы развития макрорегионов должны прежде всего содержать целевые индикаторы и показатели, характеризующие интенсификацию экономических связей регионов, реализацию совместных инвестиционных проектов, рост товарообмена и перевозок.

Помимо целевых показателей, для оценки темпов и качества развития макрорегионов могут использоваться различные расчетные показатели и экспертные оценки, такие как рейтинги, нормативы, относительные показатели в расчете на душу населения, качество заключенных двусторонних соглашений по межрегиональным экономическим связям в экономике, социально-культурной и иных сферах.

Разработка и реализация стратегических плановых документов в макрорегионах серьезно осложняется отсутствием соответствующих полномочных управленческих структур. На федеральном уровне имеется всего два полномочных органа управления макрорегионами: Министерство по делам Северного Кавказа и Министерство по развитию Дальнего Востока. Координацией экономического развития макрорегионов, кроме того, занимаются аппараты представителей президента Российской Федерации в федеральных округах, а также ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (табл. 2).

Таблица 2

Структура государственных и общественных органов управления в макрорегионах России (по состоянию на 1 мая 2019 г.)

Макрорегион	Количество субъектов Российской Федерации	Наличие федеральных органов управления	Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации
Центральный	13	Аппарат полномочного представителя Президента в ЦФО	Ассоциация межрегионального экономического взаимодействия «Центральный федеральный округ» (2013 г.)
ЦентральноЧерноземный	5
Северо Западный	7	Аппарат полномочного представителя Президента в СЗФО	Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию Северо-Западного федерального округа (2012 г.)
Северный	4
Южный	8	Аппарат полномочного представителя Президента в ЮФО	Ассоциация «Юг»

Ростанец В.Г., Топилин А.В. Пути формирования экономических механизмов...    7

Окончание табл. 2

Макрорегион	Количество субъектов Российской Федерации	Наличие федеральных органов управления	Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации
СевероКавказский	7	Аппарат полномочного представителя Президента в СКФО, Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа	Ассоциация «Северный Кавказ»
Волго-Камский	8	Аппарат полномочного представителя Президента в ПФО	–
Волго Уральский	6
Уральский	3	Аппарат полномочного представителя Президента в УФО	–
Западно Сибирский	3
Южно Сибирский	6	Аппарат полномочного представителя Президента в СФО	«Сибирское соглашение», включая Тюменскую область и Ханты-Мансийский АО
Енисейский	3
Байкальский	3*
Дальневосточный	11*	Аппарат полномочного представителя Президента в ДФО, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока	Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье», включая Республику Бурятия и Забайкальский край

* В начале 2019 г. состоялось включение Республики Бурятии и Забайкальского края в Дальневосточный федеральный округ. Байкальский макрорегион при этом функционирует в том же составе: Бурятия, Забайкальский край, Иркутская область.

Недостаток управленческих воздействий на макрорегионы, дефицит стратегических разработок для них уже осознается на федеральном уровне власти. Так, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока выступило с инициативой о создании Восточного центра государственного планирования как экспертно-аналитической структуры, обеспечивающей разработку предложений по повышению эффективности государственного планирования в Дальневосточном регионе. В структуре нового органа предлагается создание двух рабочих центров: в Хабаровске для работы с регионами и в Москве для взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти. Зарубежный и отечественный опыт показывает, что государственные органы, ориентированные на развитие отдельных территорий, могут иметь разные формы и статус. Это либо федеральные министерства, либо структурное подразделение министерства. В исследовании, проведенном Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, отмечаются преимущества формирования государственных органов, занимающихся вопросами развития отдельных территорий, в форме федеральных агентств, подведомственных Минэкономразвития России [7].

В настоящее время, как отмечено выше, для двух проблемных макрорегионов – Се-

8 в ыпуск 3/2019

верного Кавказа и Дальнего Востока созданы специальные министерства. Идти даль- ше, создавая министерства по развитию остальных макрорегионов, слишком затратно и вряд ли оправданно. Наиболее реальный путь – создание федеральных агентств или представительств Минэкономразвития России в макрорегионах. При этом должна быть усилена координирующая роль Минэкономразвития России по методологическим вопросам разработки стратегических планов развития макрорегионов.

Однако в любом случае федеральные органы управления макрорегионами должны быть дополнены координационными структурами, сформированными по ини- циативе самих регионов, входящих в макрорегионы, и работающими на принципах самоорганизации. Примерами таких струк- тур являются ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. За период своего существования межрегиональные ассоциации экономи- ческого взаимодействия зарекомендовали себя как достаточно гибкая форма управления развитием территорий [3].

В условиях экономического спада и ан- тироссийских санкций межрегиональные ассоциации стали искать новые фор- маты взаимодействия и сотрудничества с бизнес-сообществом и другими заинтересованными структурами. Наиболее показательный пример – преобразование

Ассоциации «Северо-Запад» в формат

«

Стратегическое партнерство “Северо-

Запад”», куда, помимо руководителей ис- полнительной и законодательной власти регионов, вошли представители предпринимательского сообщества и общественных организаций. Данный факт надо расценивать как весьма положительный, утверждающий сотрудничество всех за- интересованных сторон на принципах государственного унитарного предприятия при выработке и реализации социальноэкономической политики регионов Северо-Западного округа.

Исходя из задачи обеспечения реализации Стратегии пространственного развития России на период до 2025 г., полагаем целесообразным в каждом из 14 макрорегионов страны сформировать межрегиональные ассоциации, нацеленные на развитие взаимодействия между соответствующими субъектами Российской Федерации.

Важной задачей при формировании ассоциаций экономического взаимодействия макрорегионов станет выстраивание взаимоотношений и разграничение ответственности с многочисленными координационными комиссиями, рабочими группами и советами, созданными при аппаратах полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Как было отмечено в наших предыдущих публикациях, основные направления деятельности координационных структур при институте полпредов связаны с вопросами социально-экономического развития и инвестиций, развития отдельных отраслей экономики, поддержки предпринимательства, межрегионального сотрудничества, развития местного самоуправления [4].

Что касается межрегиональных ассоциаций, то, по имеющейся информации, рабочие группы экспертов межрегиональных ассоциаций ориентированы прежде всего на решение повседневных задач, связанных с запросами жителей регионов: развитие пригородного пассажирского транспорта, водохозяйственного комплекса, охрану здоровья населения и др. (табл. 3).

Ростанец В.Г., Топилин А.В. Пути формирования экономических механизмов...    9

Таблица 3

Координационные структуры, сформированные в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации [2; 8; 9; 14]

Координационные структуры	Ассоциация межрегионального экономического взаимодействия «Центральный федеральный округ»	Стратегическое партнерство по экономическому и социальному развитию СЗФО	Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»	Межрегиональная ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье»
По вопросам формирования тарифов и ценообразования на электрическую энергию, топливо, газ	х
По вопросам развития пригородного пассажирского транспорта	х		х
По развитию водохозяйственного комплекса	х
По развитию агропромышленного комплекса	х
По вопросам развития туризма				х
По охране здоровья	х

В качестве ориентира для выбора направлений деятельности ассоциаций экономического взаимодействия макрорегионов можно рассматривать Открытое соглашение о стратегическом партнерстве в сфере экономического и социального развития Северо-Запада Российской Федерации, утвержденного общим собранием учредителей АНО «Стратегическое партнерство “Северо-Запад”» 15 июня 2016 г. [6].

В разделе III Соглашения определены основные направления взаимодействия его участников. Выделим те из них, которые ориентированы на развитие межрегионального взаимодействия в рамках макрорегионов:

• •    стратегическое планирование социально-экономического развития округа и регионов, пространственное и территориальное планирование;

• •    создание и функционирование системообразующих региональных и межре-

• гиональных инфраструктурных объектов в сфере экономики и социальной сфере;

• •    обеспечение функционирования единого экономического пространства, развитие единого рынка товаров, услуг и капитала;

• •    функционирование межрегионального рынка труда.

В ст. 16 Соглашения конкретизированы направления функционирования единого экономического пространства за счет содействия развитию межрегиональных хозяйственных связей при поддержке органов государственной власти с целью активизации межрегионального товарооборота и обеспечения свободного перемещения потребительских товаров и продукции промышленной переработки, особенно продовольственных товаров и сельскохозяйственной продукции. Другое направление функционирования единого экономического пространства – содействовать

10 в ыпуск 3/2019

развитию системы специализированных торговых площадок по отдельным видам товаров и ресурсов.

В ст. 17 Соглашения зафиксировано, что для функционирования межрегионального рынка труда необходимо разработать и реализовать совместную программу регулирования рынка труда, предполагающую планирование и регулирование напряженности рынка труда, организацию перераспределения рабочей силы из трудоизбыточных регионов в регионы с дефицитом трудовых ресурсов, организацию приема и трудоустройства перемещенной иностранной рабочей силы. Для этих целей в рамках Ассоциации «Стратегическое партнерство» создан межрегиональный кадровый ресурсный центр [6].

Расширение функций и направлений деятельности Ассоциации «Стратегическое партнерство “Северо-Запад”» дало первые положительные результаты. С 2015 г. ассоциация провела 14 конференций по вопросам экономического и социального развития регионов Северо-Запада, в том числе по минерально-сырьевой базе региона, стратегии развития и возможностям для инвестиций, по проблемам инвестиций в энергетику регионов, особенностям реализации проектов в социальной сфере на условиях государственно-частного партнерства. Эти мероприятия проводились при поддержке полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе.

В структуре Ассоциации «Стратегическое партнерство “Северо-Запад”» в ноябре 2017 г. также созданы проектные офисы по следующим направлениям:

• •    синхронизация стратегических документов и схем территориального планирования в субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Западного федерального округа;

• •    содействие и координация реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации» на территории СЗФО;

• •    развитие Арктической зоны Российской Федерации в пределах СЗФО;

• •    развитие лесного комплекса СЗФО;

• •    развитие межрегионального историко-культурного и туристического проекта «Серебряное ожерелье России»;

• •    патриотическое воспитание молодежи [6].

Одной из задач проектных офисов являются сопровождение продвижения и реализация межрегиональных инвестиционных проектов. Однако в планах, графиках и направлениях работы проектных офисов на 2018 г. практически отсутствуют мероприятия по развитию межрегионального взаимодействия субъектов Российской Федерации в пределах макрорегиона. Основное внимание уделяется представительству регионов СЗФО во внешних связях с регионами других федеральных округов, например на инвестиционном форуме в Сочи. Поэтому для активизации межрегиональных экономических связей в рамках макрорегионов Северо-Запада России нами предлагается организовать профильный офис «Межрегиональное взаимодействие субъектов Российской Федерации, входящих в СЗФО», в целях развития сотрудничества сопредельных соседствующих территорий в различных сферах экономической, научно-технической деятельности, поддержки межрегиональных инвестиционных инфраструктурных проектов.

Опыт работы проектных офисов в Ассоциации «Стратегическое партнерство “Северо-Запад”» целесообразно изучить и шире использовать другими межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Ростанец В.Г., Топилин А.В. Пути формирования экономических механизмов...

Реализация будущих стратегий развития макрорегионов, интенсификация в их рамках хозяйственных связей предприятий и организаций предполагает разработку и применение системы экономических инструментов. К ним следует отнести межрегиональные «горизонтальные» трансферты, создание специальных фондов развития макрорегионов, двухсторонние и многосторонние концессионные соглашения между субъектами Российской Федерации и крупными корпорациями по сооружению и эксплуатации инфраструктурных объектов.

Возможность предоставления новых форм межбюджетных трансфертов – «горизонтальных» субсидий предусмотрена в проекте закона о межбюджетных отношениях, который рассматривается в Государственной думе. Подобные трансферты позволят концентрировать ресурсы соседствующих субъектов Российской Федерации на реализации инфраструктурных проектов в рамках макрорегионов. «Горизонтальные» субсидии могут быть использованы для реализации проектов совместной переработки твердых бытовых отходов регионами-соседями. Условия «горизонтальных» субсидий устанавливаются соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти регионов либо местными организациями. Вместе с тем непонятным остается механизм предоставления «горизонтальных» трансфертов. Должны быть разработаны методологические подходы к оценке статей дохода и возможностей перераспределения расходов с учетом развития межрегионального взаимодействия в рамках макрорегионов.

Другим экономическим механизмом расширения экономических связей между регионами может стать формирование специальных фондов развития макроре- гионов при координирующей роли ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Основными сферами деятельности этих фондов должны быть софинансирование инфраструктурных и производственных проектов в макрорегионах. Для поддержки фондов целесообразно частично перераспределить средства из федеральных фондов развития. Например, суверенный Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ), основанный в 2011 г., имеет зарезервированный капитал в 10 млрд долл. США. Кроме того, РФПИ привлекает крупные инвестиции зарубежных инвестиционных компаний. Так, РФПИ совместно с китайской инвестиционной корпорацией CIC создал Российско-китайский инвестиционный фонд (РКИФ) с капиталом 2 млрд долл. США, 70% которого будет вложено в России. За шесть лет РФПИ инвестировал в экономику России 1,5 трлн руб., из них более 100 млрд руб. – средства РФПИ и 1,4 млрд руб. – средства иностранных партнеров. Инвестиции осуществлены в более чем 70 проектов практически во всех регионах России [13].

Важным механизмом расширения межрегиональных связей должны стать двухсторонние и многосторонние концессионные соглашения между субъектами Российской Федерации и крупными корпорациями по сооружению и эксплуатации инфраструктурных объектов.

Одним из инструментов развития экономических связей в рамках макрорегионов является поддержка формирования кластеров и разработка организационноэкономических рычагов их внедрения. Ведь кластеры – это организационная форма обеспечения добровольного экономического взаимодействия территориально близких предприятий. Чем больше в субъекте Российской Федерации или

12 в ыпуск 3/2019

макрорегионе кластеров, тем активнее горизонтальные хозяйственные связи, тем прочнее экономическая связанность территории.

Обратимся к данным таблицы 4. Из нее видно, что распределение кластеров по макрорегионам Российской Федерации край- не неравномерно: основная их часть (70%) расположена в Вятско-Камском, Центральном, Вятско-Уральском и Южно-Сибирском макрорегионах (40 единиц). В трех восточных макрорегионах страны: Енисейском, Байкальском и Дальневосточном – создано всего 4 кластера.

Таблица 4

Кластеры, сформированные в макрорегионах России, шт. (сост. по: [12])

Макрорегион	Промышленные кластеры	Пилотные инновационно-территориальные кластеры	Инновационные кластеры – лидеры инвестиционной привлекательности	Всего
Центральный	2	6	2	10
Центрально Черноземный	2	–	1	3
Северо-Западный	1	2	–	3
Северный	2	1	–	3
Южный	–	–	–	–
Северо-Кавказский	1	–	–	1
Вятско-Камский	7	5	2	14
Вятско-Уральский	2	3	3	8
Уральский	2	1	–	3
Южно-Сибирский	2	4	2	8
Енисейский	–	1	1	2
Байкальский	1	–	–	1
Дальневосточный	–	1	–	1

Из 22 промышленных кластеров три являются макрорегиональными: промышленный кластер метровагоностроения (Московская и Тверская области), аэрозольный кластер (Ставропольский край и Карачаево-Черкесия), кластер «Фотоника» (Пермский край, Свердловская область и Удмуртия). Влияние целого ряда кластеров на экономическое развитие выходит далеко за границы региона и макрорегиона. Например, деятельность научно-производственного кластера «Сибирский науко-полис», базирующегося в Новосибирске, наукограде Кольцове и городе-спутнике Бердске, способствует расширению рынков сбыта не только на территории Новосибирской области, но и соседних ре- гионов (Кемеровская, Томская области, Алтайский край).

Однако в целом синергетический эффект кластеров, направленный на развитие межрегиональных экономических связей, используется еще далеко не достаточно. Это направление деятельности должно стать одним из ключевых для ассоциаций экономического сотрудничества макрорегионов.

В целях активизации работы кластеров на территории макрорегионов и поддержки их деятельности предлагается создать в рамках ассоциаций экономического взаимодействия макрорегионов Советы кластеров.

Таким образом, в заключение отметим еще раз, что развитие макрорегионов

Ростанец В.Г., Топилин А.В. Пути формирования экономических механизмов...    13

России невозможно без создания и функционирования структур, обеспечивающих взаимодействие и координацию работы региональных властей в рамках макрорегионов. Наиболее гибкой формой, отвечающей интересам макрорегионов, являются ассоциации межрегиональных экономических связей, трансформирован- ные в формат макрорегионов. Создание межрегиональных структур управления, выполняющих функции стратегического планирования, в каждом из 14 макрорегионов будет способствовать укреплению каркаса устойчивого пространственного развития, федерализма и обеспечению экономической безопасности России.