Пути формирования регионального законодательства об охране окружающей среды, использовании природных ресурсов

Понимание экологического законодательства как совокупности всех нормативно-правовых актов, регулирующих об щественные отношения по охране окружающей среды,

использованию, сохранению, восстановлению природных ресурсов, означает включение в такую совокупность нормативных правовых актов властных и договорных, общего и специального действия. Традиционно экологическое законодательство (федеральное и региональное) делится на природоохранное (совокупность правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения по охране окружающей среды) и природоресурсное (совокупность правовых актов, содержащих нормы, регулирующие режим использования и охраны природных ресурсов)1

Процесс правообразования начинается с возникновения потребности в юридическом регулировании общественных отношений. Такая потребность обусловливается не только экономическим базисом, но и различными общественными интересами, в том числе экологическими. На завершающей стадии правообразования осуществляется целенаправленная деятельность компетентных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов в общеобязательных правилах поведения2

По мнению М.И.Васильевой, экологичность интересов определяется их направленностью на сохранение благоприятного качества окружающей природной среды, справедливый доступ к природным ресурсам. Интерес местных сооб-

НИКИШИН Владислав Васильевич, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Мордовского государственного университета, кандидат юридических наук.

ществ, состоящий в ограничении интенсивного хозяйственного использования природных территорий, в конечном счете совпадает с экологическим интересом всего общества3 Качество окружающей среды во многих регионах России вряд ли можно признать удовлетворительным. Налицо восприятие качества окружающей среды как нормы с меняющимся содержанием, что часто оправдывается необходимостью дальнейшего экономического прогресса регионов, совершенствованием форм потребления. Эти обстоятельства сопровождают факты эколого-правового нигилизма населения с одной стороны, пессимистические настроения в части государственного решения экологических проблем — с другой.

Благоприятное качество региональной окружающей среды — желаемый итоговый показатель для всех субъектов РФ, обладающих различным экологическим потенциалом. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации. Возникает необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ.

Важно оценивать потенциальные и реальные возможности регионального экологического правотворчества. Его результатом является система нормативных правовых актов, реализующих дифференцированный и интегрированный подходы в регулировании региональных экологических отношений. С одной стороны, создается правовой механизм использования и охраны отдельных природных ресурсов, с другой — обеспечивается охрана окружающей среды региона в целом. Для решения этой задачи следует выявить экологическую специфику региона и заполнить «пробелы» федерального правового регулирования.

В целях построения обоснованной совокупности региональных экологических нормативных правовых актов, нужен учет параметров (в том числе оценок качества) региональной окружающей среды. Официальным параметром, определяющим степень природоемкости хозяйства, служит система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информативными являются аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами)4

Региональный правовой механизм охраны окружающей среды, как и федеральный, должен быть основан на идее охраны особого рода отношений человека и природы. Региональная защита окружающей среды касается не только самой природы, но и включает в себя проблемы территориальных общностей5

Российское государство признало в качестве такой модели концепцию устойчивого развития, основанную на идее равенства интересов настоящего и будущих поколений. Однако, провозглашенный путь устойчивого развития на деле продолжает оставаться декларацией. Российское государство ставит экономические интересы выше экологических, игнорируя тем самым законодательный принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства.

В условиях зависимости региональных бюджетов от количества используемых природных ресурсов весьма актуальным становится эффективное государственное регулирование природопользования с учетом природных и социально-экономических особенностей территорий. Важно признание роли государства в отношениях природопользования не просто как собственника, продающего или пускающего в оборот свое имущество и забывающего о нем, а как управляющего процессом природопользования6.

Стимрлъь правотворчества субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов во многом зависят от баланса федеральных и региональных интересов природопользования. Как и регионы, Федерация заинтересована в получении максимальных экономических выгод от использования природных ресурсов. Правотворчество субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере является в этом случае механизмом сдержек и противовесов между центром и провинцией. Однако, за официально представленными экологическими интересами населения часто скрываются амбиции региональных правящих элит. Следует выявлять наличие истин- ных экологических интересов населения, их направленность, соотношение с общефедеральными, требуется построение российской системы мониторинга таких интересов.

Обеспечению публичных экологических интересов послужит устранение разночтений ст. 71—72 Конституции РФ. Правомочия * собственника (владение, пользование, распоряжение) независимо от разграничения государственной собственности на природные ресурсы, могут быть реализованы только с учетом их особого статуса. Как Федерация, так и субъекты Российской Федерации не могут в одностороннем порядке решать правовую судьбу природных ресурсов. Разграничение природных ресурсов на федеральные и региональные (субъектов РФ) не дает оснований для автономной реализации правомочий собственника. Этот постулат подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации: «Народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, естественного богатства»7.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения предполагается издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Причем акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон. Именно в такой, упрощенной форме, понимается круг возможных нормотворческих правомочий региональным законодателем. В действительности же, перечисление предметов совместного ве- дения не объясняет что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что — ее субъекты8 Ситуация осложняется закреплением в пунктах «в», «д» ст.72 Конституции РФ правомочий совместного ведения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользованию; охране окружающей среды.

Формулировка «совместное ведение», по нашему мнению, выглядит политизированно, в ней не находит отражения юридическая норма. Целесообразнее было бы закрепить правовые нормы о собственности на природные ресурсы, находящиеся в совместном ведении9 Этим путем пошел законодатель, начав процесс по разграничению государственной собственности на природные ресурсы. Очевидно, что пункт «в» ст. 72 Конституции РФ называет правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение). «Природопользование» же означает использование компонентов природной среды для удовлетворения человеком своих экологических, экономических, культурно-оздоровительных и иных потребностей.

Региональные власти в ходе правотворчества должны не только определить возможности, границы правового регулирования отношений в сфере взаимодействия территориальной общности с окружающей средой на относительно обособленной территории страны, но и обеспечить оптимальное соотношение федерального и регионального экологического законодательства. В результате регионы приобретают новые качества, делающие их основными территориальными звеньями правовой охраны окружающей среды в России¹⁰. Реализуется принцип глоболокализации, заключающийся в обязательности учета соотношения и взаимосвязи глобальных и локальных экологических проблем, потребность консолидации законодательной государственной экологической деятельности по выработке экологических требований (законов) по отношению к обществу¹¹ Определить оптимальное соотношение федерального и регионального экологического законодательства можно при условии уточнения предметов регионального правового регулирования.

Своеобразие предмета регионального права заключается в закрепляемых регионально-правовыми нормами обществен- ных отношениях, отличительным признаком которых является ограниченный пространственный характер. Другим существенным признаком указанных отношений выступает их комплексный характер, охватывающий самые разные сферы общественной жизни (политической, экономической, экологической и т.п.)12

Региональное правотворчество должно включать продуманную систему отбора общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Необходима объективная оценка социальной значимости таких отношений, отслеживание уже имеющихся федеральных правовых норм, их регулирующих. Потребность в издании нормативных правовых актов об окружающей среде региона возникает только при наличии пробела на федеральном уровне и имеющейся возможности законодательно закрепить «своеобразие» региональной экологической политики. Выпадение тех или иных отношений, нуждающихся в региональном правовом регулировании, либо распространение действия региональных эколого-правовых норм на общественные отношения, не требующие правового воздействия, резко снижает эффективность регионального экологического закона.

Природоохранительный и природоресурсный блоки охватывают значительный массив регионального законодательства. Однако лишь по отдельным экологическим вопросам законодательство субъектов федерации опережает федеральное. Исследования показали, что чаще всего регулируются вопросы об экологическом фонде, дифференцированной плате за недра, платежах за загрязнение воздушной среды и лесов, особо охраняемых территориях, мероприятиях по сохранению лесных ресурсов и животного мира. Реже в нормативных актах решаются вопросы экологической экспертизы, экономического стимулирования природоохранной деятельности, водоохранных зон, деятельности контролирующих природоохранных органов, ответственности строительных организаций за качество выполняемых работ на природоохранных объектах, утилизации отходов животноводческих ферм, использовании гербицидов, пестицидов и минеральных удобрений13

Выявление экологически вредных видов деятельности, подлежащих правовому запрету на локальном уровне, зат- рудняется тем, что не может быть единых стандартов качества окружающей среды. Зачастую подобные запреты устанавливаются только на основе субъективного мнения отдельных представителей местной власти. Наибольшая неопределенность возникает в результате незнания запросов общества и отсутствия способов их выявления. В связи с этим следует остерегаться корреляции оценок состояния окружающей среды с уровнем жизни людей и возможных, с этим связанных, экспертных ошибок.

Недопонимание региональными властями экологических проблем в итоге ведет к пробелам правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов.

Весьма продуктивными, на наш взгляд, являются подходы к определению экологических проблем как региональных: проблемы, возникающие в конкретном регионе, т.е. имеющие в своих истоках региональный (локальный) источник (группу источников); проблемы, испытываемые конкретным регионом (плод комбинированного действия факторов, причин и условий, часто разнопорядковых, разноуровневых, порой уникальных именно вследствие такого, а не иного сочетания природных условий и антропогенных воздействий); проблемы, отнесенные к региональным в соответствии с правовым уровнем их решения14

Следует говорить о свойствах системности как федерального, так и регионального компонентов правового регулирования охраны окружающей среды, использования природных ресурсов. Их разумное сочетание позволит реализовать важнейшую системную функцию — единообразное, реальное обеспечение права граждан России на благоприятную окружающую среду и равного доступа к природным ресурсам. Именно с этих позиций следует воспринимать процесс объективизации правотворчества субъектов Российской Федерации, государственное устройство которой «предполагает территориальную и национальную дифференцированность правовой культуры, наличие региональных очагов права, питающих жизненную силу реального правопорядка»15

Системность регионального законодательства — вопрос спорный. Если одни считают, что законодательство отдельных регионов следует рассматривать в качестве системы16, то другие не видят оснований для вывода о том, что достигнут необходимый уровень его системности17 Оптимизация регионального экологического законодательства возможна посредством систематизации, унификации региональных нормативных правовых актов, выбора оптимальных правовых форм. Важное значение приобретает вопрос о соотношении и сведении в единую иерархическую систему региональных эколого-правовых актов, принимаемых на разных уровнях и разными властвующими субъектами. Реализуется принцип «модальной сбалансированности», когда правотворческая деятельность представляет собой единый, но разветвленный процесс18

Неверная оценка предмета правового регулирования приводит к диспропорциям в определении форм нормативных правовых актов, направленных на регулирование схожих общественных отношений. Субъекты Российской Федерации принимают решения с учетом возможности заимствования аналогов экологического правотворчества других регионов. Анализ соответствия таких аналогов условиям регионального природопользования не осуществляется. Теряется возможность законодательного учета географических, природных, социально-экономических особенностей субъектов РФ. Возникают излишние эколого-правовые формы, не обладающие полноценной функцией правового регулирования. Наличие таких правовых форм требует унификации регионального экологического законодательства.