Пути обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований

Муниципальные финансы могут образовываться из следующих источников: государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством; собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.); заемных средств. Основная роль, как источнику финансирования муниципального самоуправления, принадлежит бюджету.

В условиях модернизации экономического пространства территорий повышается необходимость более эффективного использования финансовых средств, а именно возрастает роль финансовой самостоятельности как одного из важных условий развития финансовой системы муниципальных образований и региона в целом.

На сегодняшний день в экономической и финансовой сферах страны существуют множество проблем. Преимущественно они связаны с качеством использования финансовых средств, основными из которых являются:

• -    низкий уровень финансово-экономического обоснования решений, приводящих к новым расходным обязательствам;

• -    неоптимальная структура бюджетных расходов;

• -    высокая зависимость местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы;

• -    межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование региональных и муниципальных органов государственной власти к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности и др.

Для решения указанных проблем предпринимаются шаги реформирования в данной сфере: именно принимаются концептуальные законы по созданию новых форм государственных учреждений, по улучшению механизма их финансирования; обновляется система государственных закупок; совершенствуется процедура финансового контроля за государственными расходами. Кроме того, коренным образом изменился принцип построения бюджета. Так, Федеральный бюджет 2014 года сформирован на программной основе, когда большая часть расходов сформирована по программно-целевому методу. Региональные и муниципальные власти также получили право формировать свои бюджеты по программному принципу.

Все эти шаги предпринимаются для решения важнейших задач территорий – повышения эффективности бюджетных расходов и роста качества управленческой работы, в частности и на муниципальном уровне, при этом под эффективностью в первую очередь понимается обеспечение сбалансированности бюджетов территорий.

Не решает полностью проблемы финансовой самостоятельности местных бюджетов и 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который основывается на детальном регламентировании деятельности муниципальных образований. Увеличение объема полномочий муниципалитетов не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством [1].

Выступая в качестве одного из основных принципов бюджетной системы, принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. Органам местного самоуправления должно хватать собственных средств на решение вопросов местного значения. Иначе они будут вынуждены покрывать расходы за счет финансовой помощи от государства, вследствие чего теряют свою финансовую самостоятельность, становясь дотационными. Кроме того, при составлении, утверждении и исполнении бюджета следует исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

С принципом сбалансированности бюджета тесно связано понятие финансовой устойчивости бюджетной системы, которое определяет такое состояние сбалансированности консолидированного бюджета РФ, которое может создать необходимые условия для саморазвития территории. Устойчивость бюджета – это состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга.

Совокупность показателей финансовой устойчивости бюджетной системы включает:

• -    соотношение доходов и расходов, определяющее дефицит (профицит) бюджета, т.е. его сбалансированность;

• -    динамику структуры его доходов и расходов, показывающих изменение удельного веса отдельных статей доходов и расходов;

• -    показатели тенденции развития, отражающие общее направление изменения устойчивости элементов бюджетной системы.

Эффективность функционирования бюджетной системы и бюджетной политики в целом зависит от бюджетного потенциала.

Под бюджетным потенциалом понимаются максимально возможные расходы, которые может позволить себе бюджет, исходя из доходных поступлений. Таким образом, бюджетный потенциал муниципального образования представляет собой сумму всех источников доходной части бюджета, собирающихся на территории этого субъекта, а именно: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления. От уровня развития бюджетного потенциала, его величины и индексных характеристик зависят возможности исполнения органами власти финансовых обязательств в части образования, здравоохранения, выполнения разнообразных социально-экономических программ, создания общих благоприятных условий жизни для населения в конкретных регионах. Соответственно, возникает вопрос о необходимости определения бюджетного потенциала территории и его использовании при разработке социально-экономической политики органов власти муниципалитетов.

В настоящее время нет официально разработанной системы показателей, с помощью которой можно было бы определить уровень бюджетного потенциала муниципального образования. Однако в современной науке есть несколько различных трактовок бюджетного потенциала (большинство из них предлагаются для уровня региона) и его составляющих.

Условно величину бюджетного потенциала определяют как сумму налогового и неналогового потенциалов за вычетом планируемых расходов.

Бюджетный потенциал субъекта РФ, исходя из источников его создания, рассматривается как потенциал, формируемый за счет собственных источников, который можно охарактеризовать как первичный потенциал и потенциал, источниками создания которого являются налоги и сборы, и перечисления в виде финансовой помощи из федерального бюджета (дотации, субсидии, субвенции). Для оценки уровня бюджетного потенциала предлагает систему оценочных показателей.

Эти понятия играют существенную роль при определении бюджетной политики соответствующего уровня власти, для формирования которой необходимо правильно оценивать финансово-экономическое состояние муниципального образования. Это и обуславливает необходимость оценки бюджетного потенциала МО, поскольку его определение позволит проанализировать результативность методов управления, применяемых в данном муниципальном образовании, выявить недостатки и определить направления для повышения эффективности управления финансовыми средствами.

Для развития муниципального образования, повышения инвестиционной привлекательности области, муниципалитеты должны самым серьезным образом подойти к вопросам увеличения роста налоговых поступлений, эффективности бюджетных расходов, оптимизировать участие регионального бюджета в софинансировании ряда муниципальных программ.

Необходимо разработать методические аспекты оценки бюджетного потенциала муниципальных образований с целью использования их в качестве инструментария повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Используем следующую методику оценки финансовой самостоятельности муниципального образования (рисунок 1).

• I.     А нализ динамики (5-7 лет) доходов и расходов б юджетов МО

Выявление дефицита (профицита)

• II.    Анализ структуры доходной части бюджетов МО

  Налоговые доходы

  
  

Неналоговые доходы

Безвозмездные поступления

• III.    Анализ структуры расходной части бюджетов МО

  "Экон

  
  

• 1)    общегосударственные вопросы;

  
  

• 2)    национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

• 3)    национальная экономика (сельское хозяйство, дорожные фонды);

• 4)    образование;

• 5)    культура, кинематография и СМИ;

^ппякплупяиаппр гКтяг^тлиАГтгяя тгх/пктх/пя пгтапт*

• IV.    Расчет бюджетной обеспеченности МО

• V.    Расчет показателей для оценки финансовой

• VI.    Анализ результатов расчета

Рисунок 1 – Методика оценки финансовой самостоятельности муниципального образования

Уточним, что расчет бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется по формуле 1.

БОi = (Дн + Днн) / Чнi

(2.3)

где БО_i – бюджетная обеспеченность i-го МО;

Днi – налоговые доходы местного бюджета i-го МО;

Дннi – неналоговые доходы местно бюджета i-го МО;

Чнi – численность населения i-го МО.

Бюджетная обеспеченность представляет собой среднюю бюджетную обеспеченность на одного жителя по региону (муниципальном образованию), является инструментом определения минимально необходимых бюджетных средств в расчете на одного жителя муниципального образования, а также для определения обоснованной величины финансовой помощи муниципальным образованиям в целях более полной реализации их интересов.

На основе вышеперечисленных исходных данных рассчитываются показатели для оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований такие как:

• -    доля налоговых доходов местного бюджета, в %;

• -    коэффициент бюджетной автономии (доля налоговых и неналоговых доходов в доходах местных бюджетов), в %;

• -    коэффициент финансовой зависимости (доля безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов), в %;

• -    коэффициент покрытия за счет налоговых и неналоговых доходов, в % [3].

По рассчитанным данным анализируются МО, выявляются финансово самостоятельные муниципальные образования и муниципальные образования с низким уровнем финансовой самодостаточности. По результатам оценки для неблагополучных муниципальных образований необходимо разработать меры по решению проблемы их финансовой самостоятельности.

Повышение самостоятельности муниципальных образований осуществляется за счет увеличении собственных доходов или повышения эффективности бюджетных расходов. Для достижения наилучших результатов необходимо применять мероприятия по данным направлениям в совокупности.

Поскольку наибольшее количество муниципальных образований являются дотационными, уровень собственных средств у них довольно низок, поэтому целесообразнее следовать второму направлению – повышению эффективности бюджетных расходов.

В целях повышения эффективности и результативности расходов муниципальных образований необходимо реализовать мероприятия по следующим направлениям:

• а)    переход к программной структуре расходов бюджетов. Программноцелевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента;

• б)    оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения. Необходимо четкое разграничение принципов деятельности и полномочий (прав и ответственности) органов государственной власти и местного самоуправления региона;

• в)    повышение качества предоставления муниципальных услуг. Значительное расходование бюджетных средств на содержание сети муниципальных учреждений и обеспечение функционирования не всегда связано с качественным изменением уровня предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам и юридическим лицам. Ежегодное индексирование смет расходов муниципальных учреждений без

соответствующего повышения качества услуг приводит к снижению эффективности направляемых на эти цели бюджетных средств;

• г)    совершенствование правового положения муниципальных учрежденийрегионов. Достижение оптимального состава и структуры бюджетной сети для удовлетворения потребностей в муниципальных услугах (оптимизация бюджетной сети).

• д)    развитие системы муниципального финансового контроля путем:

• 1)    уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля;

• 2)    организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований путем определения критериев эффективности и результативности их использования;

• 3)    конкретизации мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства;

• е)    совершенствование системы муниципальных закупок;

• ж)    развитие информационной системы управления муниципальными финансами.

Повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований может быть достигнуто путем передачи на местный уровень таких доходных источников, которые должны иметь характер собственных, исходя из своей сути, а не названия, а именно: закрепленные (полностью либо частично) конкретно указанные доходы. Необходима разработка реального механизма судебной защиты права местного самоуправления на необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов.

Проведение подобных мероприятий позволило бы обеспечить минимизацию встречных финансовых потоков в государстве, увеличить заинтересованность территорий в наращивании собственных доходов и тем самым заинтересовать органы местного самоуправления в развитии собственной налоговой базы. Они будут способствовать формированию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, рациональному использованию муниципальной собственности, поднятию уровня местного налогового нормотворчества, уменьшению дотационности местных бюджетов, а в связи с этим и ликвидации иждивенчества со стороны местных властей.

В настоящее время в Правительстве РФ и Государственной Думе обсуждаются вопросы введения налога на недвижимость. Полагается что введение налога на недвижимость, призванного заменить существующие налоги на имущество и землю, позволит существенно увеличить поступления в местные бюджеты, так как исчисление налога на недвижимость предполагается осуществлять исходя из рыночной стоимости. Он призван заменить действующие сейчас земельный налог и налог на имущество. Увеличение налога для тех, кто имеет дорогое недвижимое имущество, большие участки земли, большие дома, дорогостоящие квартиры. И введение льготного режима для тех, кто является собственником скромного имущества, небольших квартир, домов, земельных участков, садоводческих домиков и так далее. Эти люди, конечно, должны быть защищены, должна быть разработана система защиты и льгот [4].

Таким образом, по результатам оценки уровня финансовой самостоятельности разрабатываются мероприятия, которые позволяют не только повысить финансовую самостоятельность местных бюджетом, но и в целом обеспечивают устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований. Местным бюджетам предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи, так как налоговые доходы создают предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в развитии соответствующих территорий.

Органы местного самоуправления должны принять все меры по мобилизации доходов, проведению объективной оценки доходного потенциала, неучтенных объектов налогообложения, неиспользуемых возможностей получения доходов от использования муниципального имущества и сокращению дефицита. Принятие новых расходных обязательств должно осуществляться только при наличии финансового обеспечения или сокращении неэффективных расходов.

С учетом указанных проблем в качестве перспективных мер в направлении обеспечения необходимой финансовой самостоятельности органов местного самоуправления можно рассматривать следующие:

• -    совершенствование системы имущественных налогов, которые, в соответствии с мировой практикой, должны быть местными налогами. Введение налога на недвижимость вместо налога на имущество физических лиц и налога на землю. Размер налога будет зависеть от кадастровой оценки объектов недвижимости (которая практически равна рыночной цене);

• -    изменение законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков;

• -    в целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций и укрепления финансовой базы местных бюджетов целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, то есть по месту нахождения имущества;

• -    предоставление транспортному налогу статуса местного налога поселений и городских округов, чему способствует его поимущественный характер и тот факт, что основной километраж автомобили наезжают в рамках населенного пункта, где проживает их владелец;

• -    закрепление за местными бюджетами налога, взимаемого в связи и применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90% (сейчас доходы от этого налога поступают в региональные бюджеты). При

этом необходимо расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе относительно упрощенной системы налогообложения;

• -    увеличить долю налога на доходы физических лиц, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не немее, чем на 10 процентных пунктов в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств [2].

Таким образом, для реализации экономических интересов муниципального образования необходима финансовая самостоятельность самих муниципальных образований. Это может зависеть от уровня налоговой составляющей в доходах бюджета, уровня доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе (без ограничения сроков), сокращения уровня дотационности, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых исходных условий для развития инициативы местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов. То есть необходимы более широкие законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов.

В настоящее время во многих муниципальных образованиях разработаны утверждены и реализуются комплексные программы социально-экономического развития. Программа социально-экономического развития муниципального образования является механизмом реализации Концепции социально-экономического развития муниципальных образований, и направлена на обеспечение реализации стратегических приоритетов устойчивого социально-экономического развития территории в конкурентной среде.

Основной целью реформирования муниципальных финансов должно стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах.

По результатам оценки уровня финансовой самостоятельности разрабатываются мероприятия, которые позволяют не только повысить финансовую самостоятельность местных бюджетом, но и в целом обеспечивают устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований. Решение проблемы недостаточности собственных финансовых ресурсов муниципального образования возможно, во-первых, путем расширения количества местных налогов за счет перераспределения некоторых налоговых платежей из разряда федеральных, региональных налогов и налогов со специальными режимами налогообложения, а, во-вторых, путем предоставления более широких полномочий местным органам власти по администрированию налогов, что позволит сформировать систему муниципального налогообложения с учетом экономической целесообразности.