Рациональное природопользование в регионе на основе организационного моделирования

В современных условиях, когда масштабы и интенсивность материальной деятельности человечества стали такими, что естественная среда перестала быть всеобщим поглотителем отходов производства, транспорта и быта, требуются сбалансированные и эффективные программы развития народного хозяйства России [1]. В этом контексте необходимо разработать систему подготовки и принятия экономических решений (СППР), осуществление которых обеспечивало бы рациональное природопользование окружающей среды (ОС). Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие задачи [2]:

• -    определить взаимосвязь между формированием экологической обстановки в регионе и функционированием СППР;

• -    установить роль хозяйствующих субъектов в проектируемой системе и их интересы;

• -    определить комплекс нормативно-правовых актов в области регулирования качества ОС;

• -    разработать организационную модель «экологизированной» СППР как основы регулирования качества окружающей среды (КОС) на конкретной территории.

Система принятия решений - это совокупность документов разного уровня, выполненных по определенной методологии. Для создания модели экологизированной СППР необходимо:

• -    очертить ее целостность;

• -    определить круг функций субъектов;

• -    раскрыть понятие эффективности СППР.

Изменение КОС осуществляется в процессе производственной деятельности, поэтому в качестве объекта СППР взята хозяйственная деятельность на территории (ХДТ) как целостность. Каждая ХДТ представляет собой сложные и разноуровневые потоки получения и передачи определенного документа, в котором содержатся различные решения. СППР поставляет для функционирования деятельности различные формы выработки решений. В настоящее время понятие СППР претерпевает трансформацию, суть которой заключается в переходе от существующих отношений между планирующими органами (в лице органов власти и/или хозяйствующих субъектов) и планами развития территории или фирмы к сложно организованным отношениям между всеми заинтересованными в реализации ХДТ общественными группами (субъектами), являющимися носителями конкретных интересов. К субъектам СППР относятся: инициатор деятельности, органы управления и общественность. Фиксация позиций общественности как субъекта позволяет определить основной критерий эффективности функционирования системы – качество окружающей среды на территории как следствие принятых и реализованных решений.

Функции субъектов СППР определяются их интересами: основная функция инициатора – обеспечение выработки хозяйственных решений; функция органов управления – обеспечение баланса интересов на территории, соблюдение закона; функция общественности – проявление возможных конфликтов в процессе подготовки решений. Эффективность решения определяется степенью установления отношений между субъектами СППР, интересы и возможности которых затрагивается в процессе выработки решений. Общий критерий эффективности СППР можно представить в следующем виде:

Э =f(Э ри, Э

ров,

Э рон),

где Эрон – эффективность хозяйственного решения со стороны инициатора (функция результатов анализа затрат/выгод по проекту),

Эров – эффективность хозяйственного решения со стороны органа власти (функция полноты выполненных норм и правил;

Э рон – эффективность хозяйственного решения со стороны населения (функция степени их конфронтации с инициатором и органами власти по поводу предлагаемого решения).

Для создания модели экологизированной СППР, необходимо смоделировать поведенческий механизм субъектов системы: инициатора деятельности, органов власти и общественности. В основу модели, по нашему мнению, может быть положен алгоритм оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Процесс ОВОС включает пять этапов последовательных действий от зарождения замысла до утверждения заказчиком документации по реализации ХДТ. Ключевым инструментом привлечения общественности к СППР являтся процедура общественных слушаний. При этом значение учета экологического фактора (ЭФ) в СППР определится следующим образом:

• –    реализация проекта ХДТ, подготовленного с учетом ЭФ, не должна вызывать неблагоприятных экологических последствий;

• –    технологии, примененные в проекте, выполнены в рамках существующих норм;

  – область неизвестного изменения окружающей среды полностью

локализована и идентифицирована для контроля;

Таким образом, ОВОС является условием выработки хозяйственного решения, выполнение которого гарантирует обществу соблюдение баланса интересов субъектов.

Средством контроля за выполнением требований учета ЭФ выступает государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ), современная идеология которой заключается в том, что она действует в соответствии с государственными интересами. Объектами ГЭЭ выступают решения по объектам инвестиционной деятельности, представляемые| инициатором в обосновывающей документации на рассмотрение. С учетом изложенных методов и средств по учету ЭФ предлагается модель экологизированной СППР, суть которой заключается в том, что для объекта вырабатываются и принимаются решения в соответствии с неким «экоидеалом» и последовательностью состояний объекта (последовательностью приближений к| этому «экоидеалу»). Экоидеал развития – это развитие, когда проект ХДТ реализуется таким образом, что воздействие, которое он оказывает на ок|ружающую среду, не вызывает негативных экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий. Отношения между субъектами СППР выстраиваются в определенной последовательности. Для решения задачи управления КОС в регионе на каждом этапе этой последовательности инициатором должен обеспечиваться контролируемый обществом учет. Этапы подготовки решений связаны между собой. Завершение очередного этапа является началом следующего. Связующим средством предстают экологические условия, проект перечня которых поначалу разрабатывает инициатор и по мере завершения выработки решений согласовывает проект этого перечня экологических условий с территориальным органом Госкомэкологии России.

Модель экологизированной СППР представляет собой систему развития, главная функция которой – обеспечение развития деятельности при полной гармонии интересов, а решаемая задача – конструирование процессов выработки этих решений с учетом ЭФ. Организационная модель такой СППР на примере осуществления намечаемой деятельности на новом земельном участке состоит в следующем.

Первый этап заключается в формировании замысла о развитии (строительстве нового предприятия или его модернизации), который имеет свою предысторию. Это могут быть проблемы и идеи их разрешения, вызванные ухудшением качественных показателей продукции или ростом природоохранных платежей налогов и т. д.

Этап второй – формирование уведомления (декларации) о намерениях. Его назначение состоит в создании у субъектов СППР общих представлений о необходимости и возможности реализовать намечаемую хозяйственную деятельность на данной территории. Уведомление включает: информацию о цели осуществления намечаемой ХДТ; ресурсах для достижения цели; предполагаемых размерах земельного участка, сроках пользования; видах воздействия на ОС; преимуществах реализации намечаемой деятельности по сравнению с альтернативами в существующих аналогах.

Третий этап - рассмотрение и согласование декларации о намерениях. Органы власти могут организовать общественное обсуждение инвестиционного предложения с целью выяснения отношения населения к предлагаемому виду ХДТ. В этом случае на обсуждение представляется уведомление о намерениях и ходатайство о предварительном согласовании места размещения объекта. В зависимости от отношения населения к предложению заказчика и планов социально-экономического развития территории органы управления принимают решение о принципиальном согласии (или несогласии) на подготовку предложений по намечаемой ХДТ.

Этап четвертый - подготовка документации намечаемой деятельности до принятия решения о выделения земельного участка. На этапе заказчик выполняет ОВОС и подготовку обоснования инвестиций в соответствии с нормативными требованиями. Основой всех работ является информация о состоянии окружающей среды, природных ресурсах, социальноэкономических проектах развития территории и т. д. ОВОС проводится в соответствии с техническим заданием, согласованным в природоохранных органах. Информация, полученная при проведении ОВОС, служит основанием для выработки решений по всем аспектам проекта, которые включаются разработчиком в обоснование инвестиций. Материалы, обосновывающие вложение инвестиций в данный проект, подготавливаются по форме бизнес-плана, который должен дать возможность инвестору показать выгодность его реализации.

При обосновании инвестиций разработчиком выполняются альтернативные проработки, в т. ч. расчеты по определению эффективности инвестиций, экологического ущерба и компенсационных затрат. Одновременно разрабатывается программа изысканий для обеспечения проектирования объекта, которая может быть дополнена по результатам проведения ОВОС. Важным элементом четвертого этапа является проект перечня экологических условий для выработки проектных решений. Непременным условием обеспечения жизнеспособности проекта ХДТ является согласование всеми тремя субъектами СППР экологических условий, а также включение их в юридические документы по финансированию намечаемой деятельности. Экологические условия для выработки решений по объекту при подготовке и реализации проекта включаются заказчиком в материалы к акту выбора земельного участка, которые представляются им в органы власти для принятия решения о предварительном резервировании.

Пятый этап - принятие решения о финансовой поддержке намечаемой деятельности. Рассматривается ситуация наличия внешнего инвестора, который имеет возможность формировать самостоятельную экологическую политику, позволяющую ему минимизировать ответственность за неблагоприятные последствия финансируемой им деятельности. Получив предложение участвовать в реализации намечаемой ХДТ, инвестор проводит детальную оценку всех аспектов инвестиционного проекта.

Этап шестой - государственная экологическая экспертиза. Обоснование инвестиций, включая проект заявления о воздействии на окружающую среду, проект перечня] экологических условий, программы изысканий, представляются на ГЭЭ в Госкомэкологии России. Основная задача экспертизы вообще заключается в контроле выполнения заказчиком нормативных требований по подготовке предпроектных решений, в том числе и по проведению ОВОС. Только при наличии согласований орган власти принимает решение о резервировании земельного участка.

Седьмой этап состоит в подготовке проектных решений по объекту намечаемой хозяйственной деятельности с общественным участием. Начинается при наличии у заказчика положительного заключения ГЭЭ на обоснование инвестиционного проекта, а также согласованных перечня экологических условий для выработки решений по объекту. На этом этапе осуществляются проектно-изыскательские работы, в ходе которых подготавливаются заявление и проект строительства объекта, а также дополняется перечень экологических условий для завершения выработки решений. Разработка документации выполняется на основании технического задания, которое для стадий подготовки проекта строительства включает основания и особые условия проектирования, в т.ч. требования к разработке природоохранных мероприятий.

После доработки всех документов проектные решения по объекту намечаемой ХДТ и заявление о воздействии на окружающую среду представляются заказчиком по согласованию с органами власти на общественные слушания. При проведении общественных слушаний заказчик должен придерживаться следующих правил:

• -    уровень социально-приемлемого риска и отношение общественности к деятельности инициатора и органов власти определяются объективными критериями, учет которых позволяет наладить взаимодействие между ними;

• -    население вправе знать о предполагаемых негативных воздействиях на окружающую среду;

• -    информация должна быть полной, достоверной и понятной неспециалистам;

• -    взаимодействие различных субъектов должно строиться на поиске компромиссных решений;

Проект строительства составляют следующие разделы [3]:

• -    пояснительная записка (основания для разработки проекта, краткая характеристика предприятия, потребности в топливе, воде, тепловой энергии и т. д.);

• -    генеральный план (характеристика района площадки строительства, организация охраны природы и т. д.);

• -    характеристика и обоснование решений по технологии производства, состав и обоснование оборудования;

• -    организационная структура управления предприятием, информационное и техническое обеспечение проекта;

• -    сведения об инженерно-геологических и гидрогеологических условиях площадки строительства, решения по водоснабжению, канализации, теплоснабжению, газоснабжению и т. д.;

• -    охрана окружающей среды (расчет нормативов воздействия на окружающую среду);

• -    мероприятия по обеспечению безопасности жизнедеятельности;

• -    сметная документация;

• -    эффективность инвестиций.

Этап восьмой - государственная экспертиза и утверждение проекта строительства объекта намечаемой деятельности. Подготовленная с участием общественности проектная документация передается заказчиком на государственную экспертизу. Письмо Госкомэкологии России о согласовании перечня экологических условий для выработки и реализации решений по объекту представляется заказчиком в орган власти для получения: решения о предоставлении предварительно согласованного земельного участка и лицензии на комплексное природопользование.

Девятый этап включает принятие решения об изъятии земельного участка и подписание юридических документов для осуществления намечаемой ХДТ. Перед обращением в орган власти с просьбой об изъятии участка заказчик проводит отбор строительной организации на участие в реализации проекта строительства объекта. Предложения выбранной организации, утвержденный проект и положительное заключение ГЭЭ являются основанием для принятия органом власти решения об изъятии з участка для осуществления намечаемой ХДТ. При наличии решения органа власти об утверждении акта изъятия заказчик завершает подготовку документации с учетом экологических условий для этой стадии проектирования. Экологические условия для завершения выработки и реализации решений по объекту намечаемой деятельности являются предметом государственного экологического контроля на стадии строительства и эксплуатации объекта.

Таким образом, предлагаемая модель экологизированной СППР с учетом включения показателя КОС в расчеты экономической эффективности проекта позволяет выработать экологически обеспеченный проект хозяйственной деятельности.