Разделение и взаимодействие властей как основа самоограничения государственной власти

Требование ограничения государственной власти путем ее разделения - закономерное следствие развития государственно-правовой жизни. Правовое ограничение публичной власти от имени и в пользу государствоорганизованного общества является первым показателем правового государства1.

Организационно-правовой механизм ограничения государственной власти наиболее рельефно проявляется в конструкции разделения властей. Несмотря на «почтенный возраст», учение о разделении властей до сих пор не потеряло своей актуальности (о чем свидетельствуют многочисленные дискуссии по данному вопросу), оно играет роль punctum salies (от лат. -ключевой пункт) в механизме ограничения государственной власти, который в условиях демократии нуждается в усовершенствовании и четкой реализации.

В исторической, политической и юридической науке принципу разделения властей посвящено большое количество исследований. Однако заслуживает внимания то обстоятельство, что в последнее время появились работы, в которых данный принцип анализируется с точки зрения проблемы пределов, ограничений государственной власти. К ним, в частности, относятся исследования Л И. Веленто, Р.В. Косова, Л.П. Рассказова.

По истечении нескольких столетий с момента появления теории разделения властей вопрос о ее общей оценке и поныне однозначно не решен. Высказывается мнение, что «идея разделения властей изначально носит разрушительный характер», поскольку при возникновении была направлена против существующей власти, а новым правящим кругам она, по существу, мешает2. Другая крайность проявляется в переоценке роли и возможностей принципа разделения властей.

Наука    выработала несколько подходов к пониманию принципа разделения властей3.    Сторонники

(условно назовем) общекультурного подхода понимают разделение властей, в первую очередь, как идеологему, философию, дух демократического правового государства4. Теоретически и практически важным, подчеркивает М.Н. Марченко, при рассмотрении теории правового государства принимать во внимание не только материальную, но и духовную среду, воздействующую на процесс ее формирования и развития5. Значим*о определить пути такого воздей»-ствия6.

Второй подход делает акцент на независимости и конкуренции ветвей власти,     взаимодействие которых основано   на системе   сдержек и

7 противовесов .

Третий подход предполагает функциональное разделение полномочий государственной власти между органами различных ветвей- власти .

Еще один подход к разделению властей, сутью которого является связь между государством и правом, обосновывает В. А. Муравский. Право как порядок удовлетворения жизненно важных интересов общества и его членов, рассуждает автор, существует в виде взаимодействующих, перетекающих друг в друга элементов: идеи (естественного права), приказа государства (закон) и реальных юридических норм (актуального права). Задача государства состоит в обеспечении такого нормооборота, а игнорирование или преувеличение с его стороны роли одного из элементов дестабилизирует общественную жизнь и приводит к произволу или нарушению прав личности9. Высказанная позиция, по нашему мнению, имеет право на существование и может рассматриваться как один из аспектов концепции разделения властей. Вряд ли она выражает суть теории разделения властей, заложенную ее основателями, которые имели в виду именно структурно-функциональное обособление ветвей власти.

В аксиологическом плане разделение властей представляет собой демократическую ценность, которая проверена многовековым политическим опытом стран западной демократии. В России ценностная сущность разделения властей не до конца осознана не только обществом, но и политической элитой. Подтверждением тому является российская практика его реализации, а именно существенный перекос баланса властных полномочий в сторону исполнительной власти, а более точно -Президента РФ.

Степень и характерные особенности процесса реализации концепции разделения властей в той или иной стране во многом зависят от конкретных факторов: от формы правления, от формы государственного устройства; от

9 См.: Муравский В.А. Органическая концепция разделения властей // Российский юридический журнал. 2010. №2. С.22-31.

политического режима, от особенности исторических, национальных и политических традиций. Попытки приспособить классическую модель разделения властей к реальным особенностям конкретных государств привели к модификациям организационной стороны рассматриваемой концепции. Например, конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки допускает существование учредительной власти, что подтверждается исследованиями французских специалистов по сравнительному конституционному праву. Шесть ветвей власти были закреплены Конституцией Алжира 19761989 гг.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная.

В юридической литературе обосновывается наличие президентской (арбитражной) власти. Во французской Конституции 1958 г. закреплено, что президент своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичных властей. Аналогичные формулировки включены в конституции Румынии и некоторых стран Африки.

В условиях информатизации общества многие современные ученые выделяют в качестве «четвертой власти» средства массовой информации. Действительно, СМИ не просто информируют общество, а зачастую навязывают ему свою оценку происходящего, формируя тем самым общественное мнение, нередко манипулируют им. Даже в недемократических государствах власть придержащие понимают всю значимость влияния «четвертой власти» на общество и пытаются регулировать и использовать ее потенциал в своих интересах. Однако использовать понятие «власть» в отношении СМИ можно лишь условно.

Процесс развития государственности привел к содержательному обогащению и видоизменению первоначальной доктрины разделения властей. Совершенно обоснованно подчеркивается, что сегодня применение теории разделения властей в ее «классическом» варианте на практике просто невозможно, поскольку серьезным изменениям подверглись условия бытия государства и общества10.

Анализируя баланс ветвей власти в механизме разделения властей, большинство ученых отмечают равнозначность и равноправность законодательной, исполнительной и судебной властей. Это позволяет с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга.

Некоторые отечественные правоведы поддерживают альтернативную модель функционирования власти, при которой за одной из ветвей признается «верховенство»11. Например, идея господства законодательной власти над другими властями находит поддержку среди таких ученых, как В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. Отдельные ученые в условиях формирования правового государства отдают приоритет судебной власти. Г.И. Никеров, в частности, подчеркивает, что в современных высокоразвитых зарубежных странах судебная власть и формально, и фактически стала высшей государственной властью12.

Есть и другая точка зрения. События последних десятилетий, происходящие во всем мире, позволяют говорить о фактически преимущественном положении исполнительной власти в системе разделения властей13. Позиция А.Д. Керимова по данному вопросу более прямолинейна. Он заявляет, что ни о

1<| См.: Ижуткина И.В. Разделение властей как основа взаимодействия органов власти // Проблемы государственного строительства и права / под общ. ред. Г.В. Мальцева; отв. ред. С.В. Бошно. М., 2001. С.80.

каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, даже главенствующая роль в их политических системах принадлежит исполнительной- власти 14 .

На наш взгляд, мнение сторонников доминирующего положения исполнительной власти в классической триаде властей небезосновательно. Объективное превосходство исполнительной власти по сравнению с законодательной и судебной заключается в ее специфических свойствах: мобильности, динамичности, гибкости, оперативности. Кроме того, исполнительная власть носит универсальный характер. В определенных пределах она осуществляет и правотворческую, и юрисдикционную деятельность. Правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, прежде всего на парламент. В частности, оно достаточно активно участвует в законодательном процессе.

Всеобщий характер исполнительной власти находит выражение в ее распространении на обширные территории и контингенты людей с использованием огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, организационных, людских и иных.

Заметим, что деятельность исполнительной власти носит в значительной степени закрытый характер, поскольку зачастую касается вопросов национальной обороны, внутренней и внешней безопасности страны, то есть составляет

¹ 1сСм.:кКеримовАА.Д. V, Исполнительнаяз властьз в систем разделения властей // Гражданин и право. 2001. №9/10; Его же. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С.100. См. также: Касаева Т.В. Государственные служащие в механизме современного Российского государства. Саратов, 2011.

государственную тайну. Например, многие статьи военного бюджета, предлагаемого Правительством РФ, депутатам в силу названных причин не раскрываются. В результате парламент вынужден принимать его «вслепую», выступая своего рода ширмой, декорацией, придающей демократический облик государственной власти.

Организационная модель разделения властей в России свидетельствует не только о фактическом, но и юридическом приоритете исполнительной ветви власти. Такая ситуация еще более усугубляет перекос баланса ветвей власти. Очевидно, что даже при последовательном проведении в жизнь разделения властей (как, например, в США) исполнительная власть не оставляет попыток при каждом удобном случае подмять и подменить собой власть законодательную. В ситуации же, когда исполнительная власть в силу закона обладает необычайно широкими полномочиями, создаются все условия для разбалансирования механизма разделения властей.

Особое положение главы государства приводит к чрезмерной концентрации власти. Не случайно многие ученые указывают на то, что российская модель государственновластного устройства сопоставима с организацией власти в государствах Латинской Америки, где конституционно провозглашен принцип разделения властей, но президент и правительство занимают привилегированное положение, в связи с чем ослаблен парламентский контроль.

В самой идее разделения властей, как и в нормативном содержании соответствующих положений российской Конституции, имеется множество смысловых граней. Из смысла доктрины разделения властей вытекает следующее: для эффективного функционирования властей в государстве необходимы, по крайней мере, два условия.

Во-первых, власти должны быть самостоятельны и относительно независимы. Это значит, что органы, их представляющие, должны иметь свойственные только им функции, полномочия. В то же время обеспечение интересов государства достигается не столько обособленностью ветвей власти, не их противостоянием, сколько тесным взаимным сотрудничеством и точным исполнением каждой из ветвей власти своих функций. Объективная действительность такова, что все ветви власти нуждаются друг в друге, только вместе они образуют определенное единство, именуемое государственной властью, лишь в своей совокупности выступают как элементы единой системы, обеспечивающие динамический баланс в структурах государственной власти.

Во-вторых, необходимо создание основы для взаимодействия властей. В роли таковой выступает система сдержек и противовесов - механизм, препятствующий сосредоточению большого объема властных полномочий в руках какого-либо лица или органа. Она представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти и, как образно подмечено, играет роль «живых        тканей,        сосудов государственного механизма»15.

Очевидно, что свобода действий ветвей власти не может быть абсолютной. Она имеет пределы, установленные уровнем власти, компетенцией, сдержками и противовесами с целью сохранения в едином властном механизме качества общесистемности16. Иными словами, ветви власти должны обладать свойствами системы, иначе их разделение может привести к краху всей государственной организации. С

1 " Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. №3. С.2.

10 См.: Милушева Т.В. Пределы и ограничения государственной власти в России /под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2011.

институциональной точки зрения каждая ветвь власти представлена соответствующими органами, взаимодействующими на основе принципов иерархичности, соподчинения или координации. Эффективные взаимосвязи между ними и призваны обеспечить целостность государства.

Представляется весьма неординарным и продуктивным подход к процессу осуществления власти с точки зрения пространственного и временного аспектов17. Его осмысление приводит к выводу о том, что для гармоничного и слаженного функционирования системного механизма власти отдельные ее ветви должны «включаться» в процесс осуществления своих полномочий в разные пространственно-временные моменты, но не хаотично, а упорядоченно.

Исполнительная власть осуществляется непрерывно в течение всего времени существования государства. По этой причине она должна иметь высокие динамичные характеристики, быть насыщена системообразующими иерархическими структурами и обладать высокой степенью оперативности в правовой регламентации собственной деятельности. Подзаконный характер, а также опосредование практически всех сфер общественных отношений позволяет исполнительной власти быстро и точно выявлять те социальные потребности, которые нуждаются в правовом регулировании в первую очередь. В связи с этим исполнительная власть в лице правительства должна быть наиболее активным субъектом законодательной инициативы.

Законодательная власть осуществляет функции принятия актов высшей юридической силы. Законодательный процесс как один из

17 См.: Николаев Е.А. Принцип разделения властей и проблемы государственного строительства // Право и политика. 2003. №12. С. 16-17.

ведущих элементов системы стратегического управления государством требует достаточно длительного времени, поэтому его следует осуществлять с некоторым опережением нормотворчества исполнительной власти. Грамотная законотворческая политика, отвечающая принципам социальной обусловленности, справедливости, гуманизма и, что особенно важно, принципу планирования, является основой деятельности законодательной власти. Кроме того, «продукция» законодательной власти чрезвычайно важна для сдерживания ее необоснованного усмотрения. Необходимо учитывать роль законодательных актов и в судебной деятельности; отсутствие нормативного акта материального или процессуального характера не может являться причиной для отказа в правосудии.

Судебная власть в силу своей природы и требований закона обладает связанной компетенцией и не может проявлять себя по собственной инициативе. Находясь в латентном состоянии, она проявляется лишь по мере необходимости, в случае обращения к ней заинтересованных субъектов в предусмотренной законом форме.

Таким образом, несмотря на дискуссионность некоторых положений, исследование принципа разделения властей с точки зрения временного аспекта раскрывает процесс реализации власти с иных, нетрадиционных для юриспруденции методологических позиций, а именно: разделение властей в пространстве и времени представляет собой расслоение единого пространства на три сферы, причем в рамках каждой самостоятельно функционируют все три ветви власти. Вместе с тем эти подсистемы взаимосвязаны единой целью, заданной Основным Законом Российского государства. При таком подходе становится ясно, что существуют

объективные условия для самостоятельной деятельности той или иной ветви власти в пределах отведенного для нее пространства и появляется возможность определить существующие              различия пространственно-временных характеристик ветвей власти, а также критериев эффективности их функционирования. Теоретическая и практическая ценность такого подхода состоит в выявлении и применении важнейших       на       практике системообразующих       принципов организации механизма власти.

Кроме того, для гармоничного функционирования единого механизма власти необходимо наличие общесистемных целей. Единство целей служит ограничением свободы действий ветвей власти и их структурных элементов, обозначает границы их самостоятельности. Выход одного из элементов за указанные пределы свидетельствует о наличии собственных целей, не совместимых с общесистемными, а это может привести к распаду целостности. Для России как асимметричной Федерации данные замечания особо актуальны.

И.А. Ильин подчеркивал, что государственная власть в пределах каждого государственного союза должна быть едина, причем ее единство он понимал не столько в смысле «единства        органа»         или нераспределенности функций и компетенций, сколько в смысле «единого             организованного воленаправления, выражающегося в единстве        обретаемого        и осуществляемого права»18.

В контексте обеспечения целостности государственной власти наиболее полно представлена норма Конституции Казахстана 1995 г. (ч.4 ст.З): «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в

18 Ильин И. Родина и мы. Смоленск, 1995. С.356.

соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

Представляется, что с учетом принципа «единства разделенных властей» следует скорректировать и ст. 10 Конституции РФ, изложив ее следующим образом: «Государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах своих полномочий».

Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод о том, что без достижения целевого и функционального единства государственной власти конструкция разделения властей не просто недееспособна, но и опасна, поскольку деятельность власти в условиях ее разбалансировки чревата произволом, всевозможными злоупотреблениями, хаосом.

Что касается сдержек и противовесов, то они представляют собой систему взаимосвязанных правовых ограничений, обеспечивающих легальные рамки функционирования властей и их эффективное взаимодействие. Существование такой системы, в конечном счете, определяет особенности практической реализации принципа разделения властей.