Разграничение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в регулировании принципов территориальной организации местного самоуправления

РАзгРАНИчЕНИЕ ПОлНОМОчИЙ

ФЕдЕРАлЬНОгО ЦЕНТРА И СУбъЕКТОВ

РФ В РЕгУлИРОВАНИИ ПРИНЦИПОВ ТЕРРИТОРИАлЬНОЙ ОРгАНИзАЦИИ МЕСТНОгО САМОУПРАВлЕНИя

Согласно ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с вполне определенными и исчерпывающе обозначенными требованиями. Так, указывается, что вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями (сельскими и городскими).

В свою очередь территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

В ходе обсуждения законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали и этот вопрос остается открытым. Р-азмеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. При этом границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Р-оссийской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Данные законодательные положения также являются новеллами.

ЛАДИН

Иван

Николаевич – Краснодарский университет МВД России

Вместе с тем новый закон хотя и упорядочил определенным образом проблему правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, однако остается ряд нерешенных вопросов. Это касается, в частности, нескольких общетеоретических вопросов соотношения административнотерриториального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Е-сть точка зрения, что административно-территориальное деление субъекта Р-оссийской Федерации как механизм организаций государственной власти и админист- ративно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели1.

Однако это весьма спорный момент. И в целом нужно отметить, что проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов территориального устройства субъектов Р-оссийской Федерации. При рассмотрении территориальной организации местного самоуправления важным является вопрос о целесообразности организации двухуровневой системы местного самоуправления. Дело в том, что в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р-оссийской Федерации» от 6 октября 2003 г. он решается однозначно – двухуровневая система местного самоуправления становится обязательной для всех субъектов Р-оссийской Федерации и действует на всей территории Р-оссийской Федерации. И если ранее эти вопросы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании организации местного самоуправления послужили серьезные пробелы в нормативной базе о местном самоуправлении. И хотя субъекты Р-оссийской Федерации сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции Р-Ф в совместном ведении Р-оссийской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную»2.

Федеральный законодатель взял на себя решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональ- ном законодательстве, и с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р-оссийской Федерации» 2003 г. существенно изменилась система всех правовых актов о местном самоуправлении. Смысл этих изменений состоит в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой. Вместе с тем, как представляется, федеральный законодатель занял излишне жесткую позицию, не допуская вариантов территориального устройства субъектов Р-Ф в зависимости от местных условий.

В развитие федерального закона на уровне субъектов Федерации издавались законы, в которых определялись территориальные принципы организации местного самоуправления. Обычно это делалось в рамках законов о местном самоуправлении. Так, в Краснодарском крае в 2004 г. был принят закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»3. Здесь, в частности, устанавливается, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Краснодарского края в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Краснодарского края в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11–13 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р-оссийской Федерации».

Е-ще одним существенным полномочием субъекта Р-оссийской Федерации является также первоначальное наделение населенных пунктов определенным муниципально-правовым статусом.

Вместе с тем практика показывает, что первоначальное определение муниципально-правового статуса населенных пунктов на основе федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р-оссийской Федерации» 2003 г. не всегда осуществля- лось с учетом сложившихся исторических, культурных и иных условий. Одна из причин этого заключалась в том, что приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р-оссийской Федерации» 2003 г. оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности, какие органы государственной власти – федеральные или региональные – должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения, а также в решение вопросов о том, по каким критериям отдельные поселки включать в составы городских округов или предоставить им статус самостоятельного муниципального образования. А- ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне1.

В литературе справедливо отмечается, что соответственно изменения, вносимые в территориальную организацию местного самоуправления, не должны нарушать структуру данной организации, осуществляться с соблюдением основных начал регулирования территориальной основы местного самоуправления. Кроме того, при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, должен соблюдаться конституционный принцип учета мнения населения соответствующих территорий. При этом важнейшее значение при определе- нии границ территорий сельских и городских поселений станут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Р-оссийской Федерации установят границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Р-оссийской Федерации будет находиться решение таких вопросов, как установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Р-оссийской Федерации, также исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района войдут территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий; включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит, и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3 тыс. человек.

Изложенное дает основание полагать, что при разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Р-оссийской Федерации в сфере территориальной организации субъектов Р-оссийской Федерации следует учитывать важность того или иного элемента территориального устройства, его место в общей системе территориальной организации Р-оссийской Федерации. Федеральное регулирование должно охватывать наиболее важные вопросы территориальной организации субъектов Р-оссийской Федерации, имеющие общегосударственное значение, такие, как определение критериев отнесения территории к категории поселения – базового, первичного элемента территориальной организации государства, определение порядка формирования уровня территориальной организации субъекта Р-оссийской Федерации, являющегося базовым для организации деятельности федеральных государственных органов в субъекте Р-оссийской Федерации. Остальные вопросы, в том числе определение уровней системы муниципальных образований, должны решаться на уровне субъектов Р-оссийской Федерации.