Размещение бюджетных средств на банковских депозитах: некоторые проблемы регулирования

Современное бюджетное законодательство России в статье 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) предусматривает в качестве общей нормы запрет на размещение бюджетных средств на банковских депозитах. Вместе с тем представляется, что имеются некоторые проблемы в правовом регулировании указанных отношений.

В целом, такой запрет, безусловно, совершенно оправданно закреплен в Бюджетном кодексе исходя из целей защиты публично-правовых интересов. Однако обеспечивающие их законодательные нормы, тем более такой степени важности, как бюджетные, должны быть сконструированы и системно взаимосвязаны исключительно точно, понятно и без малейшей возможности неверного толкования, хотя, разумеется, это должно выполняться в целом и во всех других случаях законодательной деятельности. Думается, что статья 236 Бюджетного кодекса и ряд взаимосвязанных с ней норм не отвечают этим вполне очевидным требованиям. Между тем неточности регулирования бюджетных отношений уже не раз становились причиной ошибочного толкования и применения норм, многочисленных судебных споров. В связи с этим достаточно напомнить ситуацию с применением исковой давности при возврате бюджетного кредита, когда ранее действовавшая статья 76 Бюджетного кодекса не предусматривала никаких специальных норм по этому поводу.

В соответствии с частью 1 статьи 236

Бюджетного кодекса размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом. В частях 2 и 4 этой статьи указываются некоторые исключения из общего правила, касающиеся Российской Федерации и ее субъектов, а также размещения федеральных бюджетных средств в государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», в развитие которых в Бюджетном кодексе также имеются некоторые нормы. Кроме того, нормой части 4 статьи 9 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон о банках и банковской деятельности) определяются условия отношений между кредитной организацией и государством на основе государственного или муниципального контракта.

Следует обратить внимание на следующие основные вопросы:

• 1)    на каких субъектов распространяется запрет, за нарушение которого установлена ответственность?

• 2)    такими субъектами являются должностные лица органов исполнительной власти, Федерального казначейства, получателей бюджетных средств или какие-то иные субъекты?

В статье 236 Бюджетного кодекса нет прямого ответа на эти вопросы. Нет его и в статье 15.15.12 «Нарушение запрета на размещение бюджетных средств» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ). Более того, с 2013 года серьезно изменилась формулировка состава правонарушения, предусматривающего ответственность за незаконное размещение бюджетных средств на банковском депозите. Так, если статьей 302 Бюджетного кодекса до изменений, внесенных Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные и законодательные акты Российской Федерации», было предусмотрено, что размещение бюджетных средств на банковских депозитах с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с КоАП РФ, а также сугубо финансово-правовые санкции в виде изъятия в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств и вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, то в настоящее время статьей 15.15.12 КоАП РФ (сейчас в Бюджетном кодексе вообще за это не установлена ответственность, имеются лишь меры принуждения за нецелевое использование) предусматривается, что нарушение запрета на размещение и (или) порядок размещения бюджетных средств на банковских депозитах влечет наложение административного штрафа на должностных лиц. Как видно, если ранее субъект правонарушения был точно поименован, то сейчас этого нет, что оставляет открытым вопрос о возможных субъектах ответственности при нарушении статьи 236 Бюджетного кодекса.

В связи с этим особый интерес вызывают кредитные организации как безусловные участники рассматриваемых отношений при нарушении запрета. В статье 236 Бюджетного кодекса отдельно говорится о наличии требований к кредитным организациям, в которых могут (при реализации указанных там исключений) размещаться бюджетные средства. Такие требования, как и порядок размещения, действительно установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2011 года № 1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета, средств единого казначейского счета и резерва средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на банковских депозитах». Но что будет в ситуации, когда каким-либо субъектом, обладающим правом распоряжаться бюджетными средствами, эти средства будут размещены на банковском депозите в нарушение установленного порядка в том числе по причине несоответствия кредитной организации установленным критериям либо вообще полностью вопреки установленному запрету? Применение мер ответственности, предусмотренных КоАП РФ, к соответствующим должностным лицам организации (в данном случае – к вкладчику) не вызывает сомнений, однако возникают следующие вопросы:

• •    должен ли банк, когда клиент предлагает ему разместить денежные средства на депозит, анализировать источник их происхождения, не являются ли они бюджетными?

• •    были ли действия клиента законными?

Здесь не имеется в виду выполнение требований законодательства о противодействии легализации незаконных денежных средств, поскольку этот процесс осуществляется в любом случае по особому алгоритму.

Из рассматриваемой ситуации также исключаются операции, которые проводятся кредитными организациями в рамках обособленного банковского сопровождения бюджетных средств 1, поскольку при этом должен проводиться контроль всех совер- шаемых операций, но лишь в части, так как и здесь возможна ошибка соответствующей кредитной организации, а кредитная организация, осуществляющая привлечение средств, может быть иной. Возможна ли в этом случае ответственность банка, его должностных лиц? И здесь следует констатировать, что в действующих нормах законодательства прямого ответа на этот вопрос нет.

В первую очередь надо отметить, что бюджетным законодательством установлен запрет на размещение бюджетных средств и ответственность наступает именно за нарушение этого запрета. Действия банка заключаются в выполнении операции по привлечению средств, и это как с экономической, так и с юридической точки зрения совершенно разные явления. Исходя из этого при формально-догматическом анализе рассматриваемых норм Бюджетного кодекса и КоАП РФ следует сделать вывод о том, что банк, привлекая в депозит бюджетные денежные средства, не совершает никакого бюджетного или административного правонарушения и не несет никакой ответственности. В худшем случае ответственность банка может ограничиться гражданско-правовыми последствиями признания депозитного договора ничтожной сделкой в силу части 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако такой вывод можно сделать лишь в результате существующей в настоящее время неточности норм бюджетного законодательства и (или) пробела в нем, а также без учета норм банковского законодательства. Если бюджетное законодательство нуждается, на мой взгляд, в определенной коррекции, то банковское законодательство вполне определенно содержит правила поведения, которые распространяются на рассматриваемую ситуацию.

В связи с этим отдельного внимания заслуживает вопрос об операционных, правовых и репутационных рисках, которые может понести кредитная организация в случае заключения подобного депозитно- го договора.

В соответствии со статьями 11.1-2 и 24 Закона о банках и банковской деятельности кредитная организация обязана соблюдать требования Банка России к системам управления рисками, капиталом, внутреннего контроля, которые она должна создать в соответствии с характером и масштабом осуществляемых операций, уровнем и сочетанием принимаемых рисков. Согласно пункту 1.2 положения Банка России от 16 декабря 2003 года № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» внутренний контроль осуществляется в целях обеспечения в том числе управления банковскими рисками, исключения вовлечение кредитной организации и участия ее служащих в осуществление противоправной деятельности. Служба внутреннего контроля осуществляет выявление комплаенс-риска, то есть риска возникновения у кредитной организации убытков из-за несоблюдения законодательства Российской Федерации, внутренних документов кредитной организации, а также в результате применения санкций и (или) иных мер воздействия со стороны надзорных органов (регуляторный риск). Согласно пункту 1.2 письма Банка России от 24 мая 2005 года № 76-Т «Об организации управления операционным риском в кредитных организациях» одним из внутренних факторов возникновения операционного риска является неэффективность внутреннего контроля. В пункте 3.2 этого письма устанавливается, что выявление операционного риска предполагает анализ всех условий функционирования кредитной организации на предмет наличия или возможности возникновения факторов операционного риска, включая анализ отдельных банковских операций и других сделок.

Письмом Банка России от 30 июня 2005 года № 92-Т «Об организации управления правовым риском и риском потери деловой репутации в кредитных организациях и банковских группах» установлен порядок работы с правовым и репутационным рисками.

Определено, что возникновение правового риска может произойти в силу, например, такого внутреннего фактора, как несоблюдение кредитной организацией норм законодательства Российской Федерации, касающихся в том числе изучения клиентов (п. 2.2.1). Репутационный риск может возникнуть при неспособности кредитной организации эффективно противодействовать противоправной деятельности, осуществляемой недобросовестными клиентами и контрагентами (п. 3.1.2).

Правовым нефинансовым риском в силу указания Банка России от 15 апреля 2015 года № 3624-У «О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы» признается риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие нарушения контрагентами нормативных правовых актов.

Письмом Банка России от 16 мая 2012 года № 69-Т были доведены рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору «Принципы надлежащего управления операционным риском», где в качестве примера, который может использоваться для выявления и оценки операционного риска, называется (п. 39) сценарный анализ, который представляет собой процесс получения экспертного заключения руководителей по соответствующим направлениям деятельности.

Из приведенного краткого анализа банковского законодательства видно, что кредитная организация в рамках реализации процедур внутреннего контроля обязана анализировать все совершаемые операции и заключаемые сделки, не допуская совершения сделок, в которых ее клиент нарушает закон, тем самым исключая возникновение операционного, правового и репутационного рисков. В случае если кредитная организация допускает заключение депозитного договора с лицом, нарушающим статью 236 Бюджетного кодекса, то следует констатировать слабый уровень внутреннего контроля, низкое качество управления рисками, что является нарушением ранее указанных норм банковского законодательства в широком смысле этого термина. В связи с этим в результате проведения надзорных мероприятий со стороны Банка России кредитная организация может быть привлечена к ответственности на основании части 1 статьи 19 Закона о банках и банковской деятельности (общая норма) и статьи 74 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая, являясь «суперсоставом», позволяет привлечь кредитную организацию к ответственности «за что угодно» в виде санкции (от предупреждения до отзыва лицензии). В этом случае к кредитной организации, скорее всего, будут применены предупредительные меры воздействия. Также возможно привлечение к административной ответственности в соответствии с частью 2 статьи 15.26 КоАП РФ.

Безусловно, надо отметить и то, что подобные контрольные функции кредитных организаций следует рассматривать в разрезе обременительной правосубъектности 2, в рассматриваемом случае выраженной особенно ярко, поскольку в отличие от других ситуаций такого обременения цепочку операций с бюджетными средствами должны отслеживать соответствующие органы финансового контроля.

Между тем актуальность исследуемого вопроса может существенно повыситься в ближайшее время – чем больше прав имеют субъекты, получающие в свое распоряжение бюджетные средства на открытие счетов в кредитных организациях, тем выше вероятность совершения операций, нарушающих запрет, установленный статьей 236 Бюджетного кодекса. В связи с этим интерес представляет находящийся в настоящее время на рассмотрении законодателя проект федерального зако- на № 155690-8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 10 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году» 3. Согласно пункту 2 статьи 2 этого законопроекта в 2022 году федеральные государственные учреждения вправе открывать счета в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях в соответствии с разрешением Министерства финансов Российской Федерации. В пункте 8 Пояснительной записки комментируется, что это необходимо для более оперативного осуществления операций с поступающими им в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами при реализации их ключевых функций.

Акценты в правовом регулировании размещения бюджетных средств на банковских депозитах могут существенно измениться и в случае изменения структуры банковской системы, если она будет характеризоваться увеличением участия в ней государства. Развитие или, скорее, возобновление в этом случае роли муниципальных банков приведет к широкой практике размещения свободных бюджетных средств муниципалитетов на банковских депозитах, что, безусловно, позволит привлечь дополнительные средства в бюджет 4, но потребуется и более значительная перестройка бюджетного законодательства.

В юридической литературе рассматриваемой проблематике уделено мало вни- мания 5. Вместе с тем имеются некоторые работы, темы которых, безусловно, соприкасаются с ней. В частности, интересными представляются вопросы о добросовестности в бюджетных отношениях 6 и о неопределенностях бюджетного законодательства 7.

Представляется, что, оперируя конкретными примерами и формулируя необходимые вопросы, автору настоящей статьи удалось показать проблемы правового регулирования запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах, которые при некоторой коррекции правовых норм можно было бы вполне решить. Так, возможно скорректировать статью 236 Бюджетного кодекса, добавив соответствующий текст о безусловных участниках этих отношений – кредитных организациях, в связи с чем было бы логичным изменить и статью 15.15.12 или статью 15.26 КоАП РФ. Нельзя не отметить некорректность формулировки объективной стороны состава, предусмотренного статьей 15.15.12 КоАП РФ. Понимая, что есть общая норма о запрете размещения и исключения из нее, все же не стоило формулировать объективную сторону через формулировку «нарушение запрета и (или) порядка размещения», включающую, по существу, взаимоисключающие явления.

Возможно, изменение законодательства в этой части следует сделать комплексно, учитывая существующие проблемы правового регулирования применения мер ответственности к кредитным организациям со стороны Банка России, что уже не входит в предмет настоящей статьи. Полагаю, законодатель мог бы внести необходимые изменения в рассмотренные статьи, чтобы исключить неверное толкование, потенциально ненужные споры и обеспечить надлежащую защиту публичных интересов в сфере бюджетных отношений и стабильность гражданского оборота.

**

ВЕРХОВНЫЙ СУД ОБЪЯСНИЛ, КОГДА НАСЛЕДНИКИ ДОЛЖНЫ ПЛАТИТЬ НАЛОГИ ЗА НАСЛЕДОДАТЕЛЯ-БАНКРОТА

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (ВС РФ) 10.08.2022 вынесла определение по делу №48-КАД22-6-К7, в котором рассмотрела вопрос о возможности взыскать с наследников налог на имущество в случае признания умершего наследодателя банкротом. Согласно материалам дела, наследодатель умер в 2014 году, а в 2017 он был признан несостоятельным (банкротом). Решением суда введена процедура реализации имущества гражданина. С даты введения процедуры банкротства все имущество, являющееся наследством, перешло в конкурсную массу должника. Инспекция Федеральной налоговой службы обратилась в суд с иском к наследникам о взыскании недоимки по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу за 2018 год, а также пени, указав, что за административными ответчиками зарегистрированы объекты недвижимости, признаваемые объектами налогообложения, в связи с чем они являлись налогоплательщиками налогов, однако обязанность по их уплате не исполнили. Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из следующего. Поскольку унаследованное в результате смерти недвижимое имущество, являющееся объектом налогообложения, включено в конкурсную массу в связи с признанием умершего несостоятельным (банкротом), все требования по денежным обязательствам, в том числе по текущим платежам, могут быть предъявлены только в ходе конкурсного производства.

Отменяя решение суда первой инстанции, вышестоящие судебные инстанции полагали, что включение имущества в конкурсную массу должника (наследодателя) не отменяет обязанностей наследников как собственников этого имущества нести расходы по его содержанию, в том числе по уплате налогов. ВС РФ указал, что выводы судов апелляционной и кассационной инстанций являются ошибочными, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального права. В данном случае обязательство по уплате налогов возникло в 2018 году после принятия заявления о признании должника банкротом, требования об уплате налогов являются текущими и подлежат удовлетворению вне очереди за счет конкурсной массы преимущественно перед кредиторами, требования которых возникли до принятия такого заявления. Всем имуществом должника, признанного банкротом (за исключением имущества, не входящего в конкурсную массу), распоряжается финансовый управляющий. Наследники умершего должника вправе участвовать в делах, по которым финансовый управляющий выступает от имени умершего должника. После завершения расчетов с кредиторами гражданин (умерший), признанный банкротом, освобождается от дальнейшего исполнения требований кредиторов, в том числе не заявленных при введении реструктуризации долгов или реализации имущества гражданина. Поскольку процедура реализации имущества гражданина в отношении умершего завершена и это определение не может быть отменено, оснований для взыскания обязательных платежей, начисленных налоговым органом, не имеется.

С учетом изложенного ВС РФ отменил определение судебной коллегии по административным делам в части взыскания с наследников недоимки по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу за 2018 год, а также пени и направил дело на новое рассмотрение.

Информация предоставлена сайтом

«Единый ресурс застройщиков»