Разработка методики нормирования государственных услуг

В настоящее время ведутся активные работы по повышению качества оказания государственных услуг населению. В этой связи становятся актуальными вопросы изучения их содержания и технологии реализации. Поскольку любая государственная услуга так или иначе реализуется людьми, совершенствование механизма ее оказания начинается с анализа деятельности конкретных исполнителей. В основе данного процесса лежит специальная технология анализа работы.

В рамках научной организации труда разработан большой набор методик анализа работ, которые одинаково применимы как для государственных учреждений, так и для коммерческого сектора. Однако ни одна из них не может быть использована в полном объеме для определения з атрат рабочего времени на оказание государственной услуги. Например, использование анкеты анализа должности ( PAQ -модели) позволяет получить представление о значимых моделях трудового поведения и условиях их реализации, но не выявляет конкретных действий работника. Описания работ, полученные с использованием методики функционального анализа работы, не содержат привязки конкретного действия к времени его выполнения. Система краткого описания профессиональной деятельности ( WPS -модель) может применяться в качестве инструмента проведения масштабного анализа работ только при реализации однотипных государственных услуг. Для анализа содержания работ в рамках некоторых простых государственных услуг, предоставление которых не предусматривает интеллектуального труда сотрудника, может использоваться анализ методов работы ( NMА -модель). Использование методики составления перечня задач позволяет получить представление о сути рабочих операций, выполняемых работником, но не способствует составлению заключения об их объединении в рамках одной государственной услуги.

Для детального анализа времени при выполнении отдельных трудовых операций используются такие методы оценки затрат рабочего времени, как наблюдение, ведение дневников (ежедневника, журнала респондента), фотография рабочего дня, хронометраж, аналитическо-расчетный метод нормирования труда. Однако их применение для оценки затрат рабочего времени на оказание государственных услуг не представляется возможным в силу непроизводственного характера объектов замера.

В этой связи нами была разработана собственная методика про-

ТАБЛИЦА пооперационального анализа услуги

Наименование учреждения ____________________________________________

Наименование услуги _________________________________________________

Результат услуги _____________________________________________________

№ п/п Действия по предоставлению услуги Т (мin) действия Т (мах) действия Результат действия Исполнитель/ соисполнитель действия Место осуществления 1.1 1.2 ведения нормирования государственной услуги. Ее апробация была произведена в рамках работы над государственным контрактом по определению затрат рабочего времени на оказание государственных услуг, оказываемых населению учреждениями социального обслуживания Саратовской обл.

В соответствии с требованиями к содержанию работ по контракту определение затрат рабочего времени осуществлялось для 113 услуг, входящих в перечень государственных услуг, оказываемых населению учреждениями социального обслуживания Саратовской обл., в разрезе 12 типов учреждений социального обслуживания населения Саратовской обл. Сюда входят: дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома для умственно отсталых детей, центры реабилитации и социальной адаптации инвалидов, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями, детско-юношеская спортивно-адаптивная школа инвалидов, курсовая база по обучению и реабилитации инвалидов, центры социальной помощи семье и детям, социальные реабилитационные центры для несовершеннолетних, приюты для детей и подростков, центры социального обслуживания населения, центры социальнотрудовой реабилитации для лиц без определенного места жительства.

Операционный анализ услуг и оценка затрат рабочего времени на осуществление операций проводился на основе разработанной методики экспертной оценки затрат рабочего времени на оказание государственных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания населения.

Она направлена на выявление перечня операций, реализуемых работниками в ходе предоставления определенной государственной услуги, а также оценку затрат рабочего времени, необходимого для оказания конкретной государственной услуги.

Для повышения надежности получаемых результатов методика включает в себя несколько методов оценки затрат рабочего времени: экспертную оценку, интервью, самооценку.

Ключевая роль при применении методики отводится внутренним экспертам, в качестве которых должны выступать:

– руководители (руководитель, его заместитель) учреждения социального обслуживания населения, в котором оказывается государственная услуга;

– работники, задействованные в оказании государственной услуги.

Рекомендуемое число экспертов – от 3 до 5 чел. Работа экспертов организуется следующим образом. На 1-м этапе внешние эксперты поясняют цели и задачи исследования, осуществляют инструктирование внутренних экспертов относительно механизма их работы. Далее внутренними экспертами проводится самостоятельное заполнение таблицы пооперационального анализа услуги, исходя из опыта участия в оказании исследуемой государственной услуги. Указанная таблица имеет следующий вид.

В графе «Наименование учреждения» фиксируется конкретное учреждение социального обслуживания населения, в котором оказывается государственная услуга. Пункт «Наименование услуги» заполняется в соответствии с формулировками, обозначенными в соответствующих нормативно-правовых документах. В графе «Результат услуги» указывается конкретное благо, предоставленное клиенту (потребителю услуги). Не допускаются формулировки типа «удовлетворение потребностей клиента в…», поскольку они не могут быть измерены и не отражают содержания блага, предоставленного потребителю услуги. В графу «Действия по предоставлению услуги» вносят подробное описание конкретных трудовых операций, выполняемых работником в ходе оказания услуги. При этом исходят из того, что трудовая операция – законченное действие, выполненное отдельным работником или группой работников, имеющее конкретный результат. В связи с этим графа «Результат действия» предполагает фиксацию конкретного вещественного продукта или материала, который является основой для проведения последующих операций. В графу «Действия по предоставлению услуги» вносятся только значимые трудовые операции, способствующие оказанию государственной услуги. Экспертом на основании полученного опыта определяются минимальное и максимальное время, затрачиваемое на выполнение зафиксированного им действия.

В ситуации, когда при реализации трудовой операции по предоставлению анализируемой государственной услуги участвует не только работник, заполняющий таблицу, указывается соисполнитель – лицо, осуществляющее действия совместно с исполнителем или обеспечивающее необходимую базу для деятельности обозначенного работника, либо лицо, которому была передана часть функций по оказанию государственной услуги. По данному направлению впоследствии анализируется количество участников и масштабность оказываемой государственной услуги, что позволяет рассчитать совокупное рабочее время, затрачиваемое на оказание государственной услуги. Графа «Место осуществления» отражает пространственную и территориальную привязку реализации конкретной трудовой операции и совокупность мест осуществления трудовых действий, отражающих специфику оказания государственной услуги.

При последующем анализе экспертами может быть сделан вывод об эффективности использования рабочего времени того или иного сотрудника и рабочего времени, затрачиваемого на оказание государственной услуги, на основании соотнесения мест оказания государственной услуги и времени, необходимого для прибытия к ним, а также изучения частоты смены мест оказания исследуемой государственной услуги.

На втором этапе внешними и внутренними экспертами совместно определяются наиболее типичные действия, реализуемые при предоставлении государственной услуги. Трудовая операция рассматривается как типичное действие в случае, когда не менее 2/3 числа экспертов примут такое решение. Особое внимание здесь уделяется тому, что анализируются реально выполняемые действия, а не идеальная ситуация оказания государственной услуги.

После выделения, обозначения и составления конкретного перечня поопе-рациональных действий, выполняемых работником при оказании государственной услуги, экспертами должно быть сделано заключение относительно протяженности реализации трудовых операций. Обозначение конкретных временных параметров должно сопровождаться пояснениями специалиста по поводу факторов, оказывающих влияние на них.

Следующий этап совместной деятельности экспертов предполагает анализ числа лиц, участвующих в оказании государственной услуги на основании изучения графы «Исполнитель/соисполнитель действия». Назначение данной процедуры заключается в подсчете суммарного рабочего времени, необходимого для реализации трудовых операций, входящих в состав государственной услуги.

На заключительном этапе составляется описание отдельных операций, проводимых в рамках оказания государственной услуги, с указанием рабочего времени, отводимого для их осуществления, а также обозначается общее время, затрачиваемое на оказание государственной услуги в учреждении социального обслуживания населения. Для повышения достоверности получаемых результатов параллельно с указанными выше действиями внешние эксперты проводят серию интервью.

Интервью как метод оценки затрат рабочего времени на оказание государственной услуги позволяет получить информацию о специфике анализируемой услуги, факторах, влияющих на ее реализацию в конкретном учреждении социального обслуживания населения, обоснование конкретных затрат рабочего времени специалиста, оказывающего услугу.

Для уменьшения вероятности получе-

ИТОГОВАЯ ТАБЛИЦА затрат рабочего времени на оказание государственной услуги учреждением социального обслуживания населения

Тип учреждения: _____________________________________________________

Вид услуги: __________________________________________________________

Услуга №: ___________________________________________________________

Результат услуги: _____________________________________________________

Операционная структура услуги:_________________________________________

№ п/п Рабочие операции процесса оказания услуги Время выполнения операции (мин) Исполнитель Время предоставления услуги (мин.) ния и обработки неточной информации используется процедура ее перепроверки путем стыковки записей различных интервьюеров по схожим операциям. Интервью проводится на основании опросного листа, структура и содержание которого определяются, исходя из анализа таблиц пооперационального анализа услуг. Данные интервью соотносятся со сведениями, полученными в ходе экспертной оценки, и при необходимости в них вносят коррективы.

Применение интервью позволяет внешнему эксперту получить обоснование выделяемых затрат рабочего времени на оказание государственной услуги, выявить проблемы, имеющееся в данной области, и совместно с респондентами проанализировать направления оптимизации пооперациональной структуры государственной услуги и времени, затрачиваемого на ее реализацию.

Специфика проведения оценки затрат рабочего времени, затрачиваемого на оказание государственной услуги, заключается в том, что она не может быть ограничена рамками одного учреждения социального обслуживания населения. В связи с чем логика исследования предполагает охват всех учреждений социального обслуживания населения, в которых реализуется анализируемая государственная услуга. Проведение экспертной оценки рассчитано на изучение опыта организаций, оказывающих государственную услугу на высоком качественном уровне, поэтому получение информации из всех учреждений социального обслуживания населения, представляющих интерес для исследования, возможно на основании использования самооценки.

Экспертная самооценка как метод оценки затрат рабочего времени на оказание государственной услуги предполагает самостоятельное проведение пооперацио-нального анализа услуги сотрудниками учреждения социального обслуживания населения. Завершающим этапом применения методики экспертной оценки затрат рабочего времени на оказание государственных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания населения, выступает анализ информации, полученной с использованием экспертного метода, в интервью и при экспертной самооценке.

По итогам обобщения полученных результатов составляется итоговая таблица, в которой представляется последовательность действий, необходимых при оказании государственной услуги, и нормы времени, отводимые для их реализации.

По итогам применения представленной методики стало возможным описание и оптимизация 113 государственных услуг, предоставляемых учреждениями социального обслуживания населения Саратовской обл., проведение оценки затр ат рабочего времени на оказание услуги с учетом реально сложившейся практики. Данный метод использовался не в отношении услуги в целом, а в отношении операций, составляющих содержание деятельности по предоставлению услуги, что обеспечивало достаточный уровень адекватности оценок. Кроме того, были выявлены факторы, определяющие вариативность затрат времени на оказание услуг, и факторы влияния на структуру и затраты времени на оказание услуг, связанные с вариативностью толкования операционного содержания услуги и ее результата специалистами учреждения.