Разработка предложений по совершенствованию механизма уплаты налога на доходы физических лиц на основе опыта зарубежных стран

В настоящее время широко обсуждаются перспективы реформы налога на доходы физических лиц в Российской Федерации с целью максимизации его фискальных функций и достижения справедливости налогообложения. Изучение зарубежного опыта налогообложения доходов физических лиц имеет большое значение и должно стать первым шагом на пути реализации реформы.

Рассматривая зарубежный опыт налогообложения, прежде всего, стоит сказать о высоком уровне налогового администрирования в зарубежных странах, который, к сожалению, сегодня нельзя сравнить с российским. В зарубежных странах сумма налога, как правило, рассчитывается самими налоговыми органами, которые имеют доступ ко всем данным, необходимым для осуществления расчета (Швеция, Дания).

Учитывая природу подоходного налога как налога, взимаемого с физических лиц, а также его непосредственное влияние на социальную сферу, целесообразным является рассмотрение практического опыта в этой области тех стран, для которых характерен наиболее высокий показатель уровня жизни (Швеция, Дания, Франция, США и др.).

Налогообложение доходов физических лиц в представленных странах имеет определенные схожие черты, в частности, в большинстве зарубежных государств, используется прогрессивная шкала налоговых ставок, налоговая база рассчитывается путем вычета из полученного дохода расходов, направленных на его получение. При этом больше половины доходов бюджетов в рассмотренных странах формируется за счет подоходного налога [2].

Манипулирование налоговыми ставками, налоговыми вычетами и льготами, а также другими элементами налога позволяет разным странам по-разному использовать подоходный налог в качестве регулятора социальной сферы. Например, в Швеции за счет данного налога в бюджет государства поступают существенные денежные ресурсы, которые впоследствии направляются на финансирование социальных расходов. Во Франции, напротив, подоходный налог призван стимулировать расходы граждан на социальную сферу, в частности, путем установления налоговых вычетов в суммах, направленных на содержание престарелых родителей, на благотворительность и т.д.[1]

Большое внимание со стороны налоговых органов в зарубежных странах уделяется уровню собираемости налога, для повышения которого устанавливаются высокие штрафы за неполную или несвоевременную уплату, а также применяется поощрение в виде выплаты процентов на переплаченную в течение года сумму налога, характерным примером является Дания.

Некоторые элементы налога на доходы физических лиц, используемые в зарубежных странах, могут быть применены в практике подоходного налогообложения в России, при этом внедрение данных элементов в налоговое законодательство необходимо осуществлять поэтапно.

На наш взгляд, в настоящее время необходим переход к прогрессивной шкале налоговых ставок, но данную процедуру следует вводить постепенно, и представляется целесообразным начать с установления необлагаемого минимума, который бы был сравним вначале с прожиточным минимумом, официально установленному для соответствующего субъекта. Затем необлагаемый минимум будет увеличен в соответствии с параллельным установлением прогрессивной шкалы налоговых ставок в зависимости от размера получаемого дохода. При этом процесс реализации данных преобразований должен сопровождаться постоянным контролем статистических данных об уровне доходов граждан и при установлении ставок прогрессии исходить из их размеров, чтобы избежать несоблюдения одного из основных принципов налогообложения – учета финансовых возможностей налогоплательщика.

Параллельно преобразованию шкалы налоговых ставок следует осуществлять постепенный переход к качественно новому уровню налогового администрирования, что является основополагающим элементом новой системы подоходного налогообложения. Целесообразным видится организация базы данных с ведением информации по каждому налогоплательщику по примеру Швеции с возможностью доступа налоговых органов к данным, которые фиксируются другими органами власти. Это позволит налоговым органам самостоятельно рассчитывать сумму налога. Также имеет смысл организация бесплатных семинаров, информирование посредством почты или сети Интернет налогоплательщиков о правилах и особенностях уплаты налога на доходы физических лиц [1].

Рассматривая возможности применения зарубежного опыта использования налога на доходы физических лиц в целях укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований, дальнейшее реформирование межбюджетных отношений, как нам кажется, требует применения следующих механизмов уплаты налога в бюджет.

Во-первых, уплата налога в бюджет муниципального образования – по месту жительства налогоплательщика. В случае поступления налога по месту жительства налогоплательщика, автоматически появляется механизм распределения поступлений от НДФЛ – чем больше работающих жителей проживает в муниципальном образовании, тем больше средств от НДФЛ получает бюджет этого муниципалитета. Это приводит к равномерному распределению поступлений от налога по всем видам предоставляемых бюджетных услуг. Поскольку налог на доходы физических лиц – налог с граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней – федеральным, региональным и местным, то он является единственным заметным налогом именно на жителей как получателей бюджетных услуг (в сфере здравоохранения, образования, жилья). Если доход от поступления НДФЛ местных бюджетов не будет зависеть от численности населения муниципалитета и уровня его доходов, то муниципалитеты не будут напрямую заинтересованы в повышении количества и качества оказываемых бюджетных услуг, предоставляемых местным жителям. Отметим также, что при действующей системе разграничения налогов многие регионы ведут активную политику по привлечению на свою территорию инвестиций, т.е. источников развития предприятий как источников налоговых доходов. В то же время, нет ни одного региона, который заботился бы о привлечении на свою территорию жителей, поскольку для властей жители это, скорее, источник бюджетных расходов, чем доходов.

Действующая сегодня система уплаты подоходного налога налоговыми агентами по месту их регистрации, а не налогоплательщиками по месту проживания, является следствием возникновения негативных эффектов «экспорта» бюджетных расходов и «импорта» бюджетных доходов. В качестве примера, на данный момент являются города Москва и Санкт-Петербург, в которых работают жители из соседних областей.

Система уплаты НДФЛ по месту жительства налогоплательщика поможет избежать указанных эффектов. Одним из главных недостатков предлагаемого варианта является значительное удорожание администрирования данного налога. Безусловно, возникнет сравнительно большой объем работ по перерегистрации налогоплательщиков, что потребует дальнейшего совершенствования системы администрирования.

Такой порядок учета налогоплательщиков применяется в Германии. Удержания налога производятся на основании налоговой карты, которую работник должен сдать своему работодателю. Налоговая карточка выдается общиной всем наемным работникам с местом жительства на данной административной территории на основании имеющихся в ее распоряжении документов (например, картотеки населения). Как правило, эта карточка запрашивается один раз – и в сентябре-октябре каждого последующего года физическое лицо автоматически получает карту по почте [2].

Таким образом, если ставится задача усиления ответственности властей всех уровней, перед населением, то ее можно решить, только если и население, и власти будут четко осознавать связь между налоговым бременем и предоставляемыми бюджетными услугами, что является аргументом в пользу уплаты НДФЛ в бюджет по месту жительства налогоплательщика.

Тем не менее, несмотря на больший выравнивающий эффект при подобной системе уплаты НДФЛ полного выравнивающего эффекта между доходами муниципалитетов не будет достигнуто так как, часто место жительства и место работы могут совпадать, или, например, в муниципалитете проживает существенная доля неработающего населения – пенсионеры, или муниципалитет является «бедным» – в нем проживают в основном малообеспеченные граждане.

Во-вторых, расчетное распределение НДФЛ субъектом федерации между бюджетами муниципальных образований по специальной методике. Максимальный эффект по выравниванию бюджетов, по нашему мнению, может быть достигнут за счет введения второго варианта – переноса налога на региональный уровень и последующее распределение его между бюджетами местного уровня. При этом в основу расчета может быть положен принцип распределения НДФЛ в зависимости от численности проживающих в муниципалитете. Методика распределения может быть и другой, например, учитывающей факторы неравенства доходов на муниципальном уровне. При применении данного варианта необходимо разработать методику распределения налога таким образом, чтобы, во-первых, максимально был снижен дефицит бюджета муниципалитета, во-вторых, стимулировать муниципалитеты увеличивать свои доходы. Положительным моментом централизованного перераспределения НДФЛ через региональный бюджет также является отсутствие значительных (в денежном и временном выражении) дополнительных бюджетных затрат, связанных с изменениями в администрировании налога.

Главным недостатком данного варианта является опасность непрозрачного распределения налога и, как следствие, снижение в целом справедливости бюджетной системы. Кроме того, система централизованного распределения налога через региональный бюджет не предусматривает какую-либо связь между уплатой налога и получением определенного набора бюджетных услуг и, с этой точки зрения, ее эффективность также снижается.

Подводя итог, можно сказать, что существующая сегодня в России система распределения НДФЛ между бюджетами разных уровней ведет к усилению неравномерности бюджетной обеспеченности муниципальных образований и к разрушению связи между уплатой налога и получением бюджетных услуг налогоплательщиками. Изучив опыт зарубежных стран, касающийся механизма уплаты налога на доходы физических лиц в бюджет, считаем необходимыми для России следующие меры:

• 1)    введение шкалы прогрессивного налогообложения доходов физических лиц с установлением необлагаемого минимума;

• 2)    уплата НДФЛ в бюджет муниципального образования – по месту жительства налогоплательщика;

• 3)    консолидация НДФЛ на региональном уровне и дальнейшее распределение его между местными бюджетами.